Governo del territorio: beni e merci

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“estratto” da: Dalla resilienza alla rigenerazione.

La bioeconomia ci informa che bisogna tener conto di costi che l’economia classica ignora sempre: gli effetti collaterali di cattive progettazioni e trasformazioni che fanno aumentare l’entropia. Le città costruite stanno facendo pagare i danni ambientali, sanitari, e sociali a tutti i cittadini. Un esempio banale per capire di cosa parliamo è l’effetto di una pessima mobilità, cattiva distribuzione dei servizi che peggiora la nostra qualità di vita poiché trascorriamo ore nel traffico consumando idrocarburi inquinanti. Come misurare il danno economico per l’assenza di biblioteche civiche? Come misurare l’infelicità per l’assenza di teatri? L’assenza di piste ciclabili? Come misurare l’infelicità per l’assenza di parchi, spazi aperti e il mare pulito? Come non tener conto della felicità di coltivare un orto sinergico? Come ignorare l’opportunità di realizzare quartieri autosufficienti energeticamente? L’economia classica ignora questi costi mentre l’approccio multi-criteria considera anche questi aspetti che fanno comprendere l’importanza di rigenerare le città costruite male.

Il contenuto tecnico di un piano regolatore generale (piano strutturale comunale, piano urbanistico comunale) attribuisce a ciascun suolo (zona) particolari destinazioni d’uso e particolari quantità e tipologie di edificazione, espresse in indici e parametri di carattere sintetico e analitico. La città è percepita come prodotto d’un processo economico ed i soggetti che interagiscono misurano gli scambi di questo processo con la moneta. Una volta lo Stato forniva la moneta necessaria per soddisfare gli obiettivi dei piani regolatori – costruzione degli standard minimi necessari – attraverso l’istituto dell’esproprio, e il finanziamento diretto. Da qualche decennio è consuetudine cercare la moneta necessaria nel libero mercato, pertanto mercificando i suoli saranno i soggetti privati a finanziare gli standard minimi necessari previsti per legge. Pertanto, circa il governo del territorio i Comuni applicano un paradigma materialista e si comportano come i soggetti privati cercando un profitto attraverso le logiche del mercato per pagare i servizi pubblici. In questo processo i Comuni attribuiscono un prezzo ai suoli edificabili – generando una rendita – ed i privati per realizzare i propri interessi pagano quel costo e la costruzione dei servizi pubblici. Di recente i proventi dell’attività edilizia (oneri di urbanizzazione) possono essere usati persino per le “spesa corrente” dei comuni, di fatto incentivando il consumo di suolo agricolo per conseguire l’obbligo del pareggio di bilancio.

Il problema di questo processo è noto, poiché non si tiene conto della profonda differenza concettuale fra valore, e prezzo e costo. I piani, nonostante debbano garantire la realizzazione di standard minimi, possono distruggere valore – paesaggio, ambiente, patrimonio architettonico – ad un determinato prezzo e smentire il principio costituzionale della tutela del paesaggio, dei patrimoni e del diritto alla salute. Per questo motivo l’espansione urbanistica che produce un aumento dei capitali non è di per se un valore, se questa operazione danneggia l’ambiente, il paesaggio e la qualità morfologica della città. Nei piani regolatori generali tutto ciò che riguarda indici e superfici edificabili (carico urbanistico) rappresenta una merce, ma non è certo che questa merce sia un valore per la collettività e per l’interesse pubblico. I piani dovrebbero distinguere i beni dalle merci e pensare in un modo diverso. Le tecniche di scambio come la perequazione dovrebbero riflettere un cambio di paradigma poiché i premi volumetrici (aumento dell’entropia) generano una rendita che probabilmente non è necessaria per l’interesse pubblico. Bisognerebbe comprendere che i valori, i beni, sono prioritari rispetto alle merci, e quindi bisognerebbe puntare al bene sociale, all’eco-efficienza e alla sufficienza energetica, alla sovranità alimentare, alla prevenzione del rischio sismico, alla tutela del patrimonio storico-architettonico poiché sono beni e non merci.

Le pubblicazioni di Kevin Lynch[1] e Gordon Cullen[2] ci insegnano che oltre alle analisi funzionali le città possono essere studiate attraverso le emozioni, le percezioni soggettive che ci consentono di aggiungere qualità all’idea di città. Si tratta di dare maggiore attenzione ai valori percettivi della forma urbana dando valore agli interessi locali e sociali. L’economia ortodossa e l’estimo non contemplano le interpretazioni suggerite da Lynch e Cullen, e questo aspetto suggerisce il fatto che ragionando in termini di costi non potremmo avere indicazioni utili e corrette.

In generale si tratta di usare le tasse per un interesse pubblico: rigenerare. Lo Stato deve promuovere una politica economica espansiva associata alla bioeconomia, progetti di qualità compatibili con le risorse finite. Il legislatore può modificare il “patto di stabilità e crescita” interno e liberare investimenti, aumentando la spesa pubblica (il deficit) per l’obiettivo della rigenerazione. Governo e Parlamento possono coordinare una nuova politica economica insieme ai paesi “periferici” e far modificare/cancellare il “patto”, e creare nuovi investimenti utili per creare nuova occupazione verso strategie virtuose. L’euro può diventare moneta sovrana a credito. Possiamo immaginare un finanziamento pubblico diretto tramite Cassa Depositi e Prestiti controllata dal Governo e quindi usata come banca pubblica, poiché la maggioranza delle quote azionarie di Banca d’Italia sono nelle mani dei privati. Possiamo usare la Banca Europea degli Investimenti (BEI) poiché ha strumenti finanziari ad hoc per politiche di efficienza energetica degli edifici.

I Comuni potrebbero adottare una “tassa di scopo” (un referendum decide se finanziare l’intervento con una tassa ad hoc). Un’altra soluzione per finanziare la rigenerazione urbana è la costituzione di “aree libere da tasse” o “aree di federalismo fiscale” (le tasse di cittadini e imprese non vanno allo Stato centrale, ma finanziano il costo dell’intervento). La prima ipotesi, “aree libere da tesse” è regolarmente usata per attrarre imprese che possono proliferare pagando poche tasse, e niente IVA. Si tratta di uno scambio, e lo scopo è far costruire i servizi pubblici alle imprese. La seconda circa “aree di federalismo fiscale” è l’ipotesi di versare direttamente le tasse agli Enti locali, al Comune, per finanziare la rigenerazione. La prima ipotesi è di ispirazione liberista poiché le imprese private condizionano i progetti, la seconda è nel solco dello Stato sociale previsto dalla Costituzione. Già nel progetto “piani città” erano previste le “aree libere da tasse”. Il legislatore può immaginare di aprire una finestra temporale per cambiare il regime fiscale in quelle città che hanno deliberato l’obiettivo: rigenerazione urbana.

Lo Stato, attraverso Governo, Parlamento e Comuni, può avviare un processo virtuoso di responsabilizzazione delle comunità locali, poiché se la cittadinanza intende cogliere l’opportunità straordinaria di “aggiustare” la propria città, deve incentivare un comportamento civile ed equo affinché tutti, in maniera progressiva al reddito, paghino le tasse agganciate all’obiettivo della rigenerazione e questo può avvenire con l’uso di strumenti di democrazia partecipativa ampiamente usati in diversi paesi, ormai maturi in processi standardizzati. L’Italia è uno dei quei Paesi che li ha usati meno, ma alcuni Comuni hanno usato la “pianificazione partecipata” per migliorare l’organizzazione territoriale e pianificare interventi ad hoc di riqualificazione urbanistica. In Europa, fuori dall’Italia, Vienna ha un’esperienza di ben 35 anni di processi partecipativi per osteggiare il degrado urbano e riqualificare centro storico e città moderna[3].

Inoltre per evitare processi speculativi sarebbe saggio che lo Stato imponesse la rigenerazione rispetto al costo di costruzione (progettazione, demolizioni, ricostruzione) senza l’utile, anziché ricorrere all’uso tradizionale della rendita attraverso la stima del prezzo di mercato. In questo modo si avrà un ingente risparmio rispetto alle operazioni effettuate tramite il “libero mercato”. Rimarrà solo la verifica circa la congruità dei prezzi per il costo di costruzione, controllo abbastanza semplice da svolgere. Una cabina di regia nazionale è in grado di misurare il gettito delle tasse rispetto all’area considerata, e distribuire le risorse conservando il costo dei servizi pubblici locali, coprendo il costo di costruzione della rigenerazione valutando le proposte progettuali dando vita all’equilibrio sociale, ecologico ed economico dell’intero percorso.


[1] Kevin Lynch, The image of the city, 1960
[2] Gordon Cullen, Townscape, 1961; traduzione italiana di Roberto D’Agostino, Il paesaggio urbano. Morfologia e progettazione, Calderini, Bologna, 1976
[3] Diego Caltana, “35 anni di progettazione partecipata”, in Il giornale dell’Architettura, dicembre 2009 n.79, Umberto Alemanni & C, pag. 26

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