Insediamenti umani, beni e merci

La storia dell’umanità circa gli insediamenti umani mostra come gli individui fossero in grado di costruire architetture e città basandosi sulla conoscenza dei luoghi e l’impiego di determinate tecniche costruttive. Le comunità, i sovrani e le istituzioni politiche si affidavano alla conoscenza di persone capaci di costruire luoghi adeguati ai loro bisogni. Nel corso dei secoli le organizzazioni politiche ed economiche sono cambiate influenzate sia dalle scoperte tecnologiche che dai mutati interessi, esse hanno ideato convenzioni e istituzioni giuridiche che hanno influenzato l’uso del territorio, basti pensare all’invenzione della proprietà privata, l’invenzione della banca e delle persone giuridiche. Nel XVIII e nel XIX secolo l’urbanistica fu condizionata dall’avvento dell’era industriale e dal capitalismo, e pertanto nacque l’urbanistica moderna per risolvere i problemi causati dallo sviluppo delle aree industriali che trasformarono diversi quartieri delle città rendendoli luoghi insalubri. Successivamente la diffusione delle automobili prima, e la nascita della tecniche di pubblicità per manipolare la percezione delle persone fecero nascere la cosiddetta società dei consumi, e le città furono nuovamente condizionate da una crescita incontrollata che produsse un nuovo inquinamento. A queste sfide l’urbanistica ha provato a dare risposte ai nuovi bisogni dei cittadini. Nel secolo scorso XX e l’inizio del nostro XXI secolo si è diffuso con successo l’ideologia capitalista della crescita materialista, fino a divenire religione guida per tutti i decisori politici, contribuendo a corrompere sia la reale natura umana e sia a far dimenticare, a buona parte degli individui, le leggi della fisica che governano la vita sul pianeta terra.

Con l’avvento delle tecnologie informatiche anche nel campo dell’urbanistica il capitalismo ha saputo svelare un lato oscuro dell’economia del debito attraverso gli strumenti finanziari del servizio del debito stesso, consentendo in maniera artificiosa la crescita delle città senza che ci sia una reale domanda, e realizzando il paradosso di consumare nuovi suoli agricoli ma conservando il problema della prima casa per le nuove famiglie.

Nonostante la consapevolezza e le capacità degli urbanisti nel pianificare città sostenibili, l’urbanistica è divenuta una disciplina subordinata a materie giuridiche e finanziarie che ne hanno modificato ed edulcorato lo spirito e la natura originaria. L’urbanistica classica era nelle mani dei progettisti e delle comunità che intendevano affrontare e risolvere problemi concreti legati all’uso del territorio. Per realizzare adeguati insediamenti umani e ciò di cui avevano bisogno gli abitanti erano alla ricerca delle abilità e delle capacità culturali dei progettisti per realizzare proprio quegli spazi e quei luoghi adeguati ai bisogni dei cittadini stessi.

Dal punto di vista economico-giuridico i piani regolatori generali circa i diritti edificatori usano volumi e superfici trasformati in indici e parametri, sia per misurare i carichi urbanistici, e sia per vendere nel libero mercato tale merce al fine di perseguire gli obiettivi del piano stesso. All’interno dei piani esistono diversi interessi contrapposti e l’ente pubblico ha il dovere di perseguire l’interesse generale. Nel corso dei decenni il governo del territorio è stato spesso condizionato dagli interessi speculativi dei pochi poiché la maggiore remunerazione (rendita fondiaria e immobiliare) degli interventi è il criterio guida delle decisioni politiche locali, anche se questo non è un metro di giudizio sulla qualità dei piani. La valutazione degli investimenti che comprende piani e progetti è prevalentemente condizionata da indicatori economici e finanziari che ne determinano il giudizio finale circa la fattibilità e la sostenibilità economica del piano e/o del progetto. In campo finanziario il concetto di sostenibilità è riferito alla capacità di creare un ritorno monetario per i soggetti promotori e ripagare l’eventuale debito verso i finanziatori e le banche. Questo approccio finanziario alla valutazione ignora la qualità urbanistica dei piani, invece nell’approccio ecologico la sostenibilità si riferisce all’impronta, all’impatto, alle conseguenze del piano e del progetto all’interno del nostro ecosistema naturale, tant’è che si parla di esternalità positive e negative riferendosi agli effetti di piani e progetti. Nei processi di valutazione esistono due analisi, costi benefici e multicriteria. Con l’analisi costi benefici si crede che ogni esternalità possa essere convertita e misurata in moneta (merce), e quindi si possa procedere a una compensazione di un danno prodotto da un piano e/o da un progetto attraverso il pagamento di un prezzo o un altro intervento progettuale. Nell’analisi multicriteria lo strumento di misura principale non è la moneta, e gli impatti sociali di piani e progetti hanno una diversa considerazione. L’utilizzo di pesi e valori degli indicatori ambientali e la partecipazione dei cittadini, consentono di elaborare scelte più consapevoli e più coerenti con la sostenibilità forte che preserva l’uso delle risorse limitate alla future generazioni. L’analisi multicriteria contempla anche l’opzione zero. Oggi i progettisti hanno a disposizione ulteriori strumenti di misura come l’analisi del ciclo vita dei materiali, e questa informazione consente di misurare i flussi di energia e di materia impiegati nell’attività edilizia.

Nella sostanza un ritorno monetario prodotto da un piano o da un progetto non coincide necessariamente col benessere della collettività, poiché il concetto stesso di benessere è ben diverso dalla capacità remunerativa di un intervento. Il benessere degli abitanti si misura con le condizioni ambientali, psicofisiche, sociali, culturali, economiche e relazionali all’interno della comunità. La sostenibilità economica di un intervento è una saggia premessa per valutare un progetto, ma gli obiettivi di un piano regolatore devono essere coerenti coi principi costituzionali che consigliano di migliorare lo sviluppo umano garantendo uguaglianza di opportunità e di diritti ai cittadini, perseguendo l’obiettivo di migliorare la qualità di vita degli abitanti, e questo dipende dalla qualità urbanistica, architettonica ed ecologica del piano e/o del progetto.

Dal punto di vista dell’economia ortodossa un bene può essere mercificato e quindi sottoposto alle condizioni di mercato rischiando di sottrarlo al godimento della collettività. Nell’economia ortodossa la distinzione fra beni e merci è molto sottile poiché ogni cosa può essere misurata con la moneta. Dal punto di vista della bioeconomia le merci sono comprate e vendute, e non rappresentano di per di se un valore o un’utilità collettiva, mentre un bene è un qualcosa di utile che ha un valore anche ambientale o etico, e può essere sottratto dalle logiche mercantili. Un bene può essere goduto dalla comunità in una logica senza profitto, e tutelato e gestito in maniera consapevole consentendone una migliore fruizione per la cittadinanza.

Il legislatore dovrà stimolare una maggiore partecipazione economica agli obiettivi ecologici dei piani e dei progetti attraverso l’opportunità d’uso di forme giuridico gestionali quali l’azionariato diffuso popolare al fine sia di responsabilizzare la cittadinanza attiva, e sia di ridurre il ricorso al servizio del debito per realizzare piani e progetti. La distinzione concettuale fra beni e merci potrà tornare utile nell’elaborazione delle norme tecniche dei piani al fine di non mercificare i beni stessi, e utilizzare indici e parametri urbanistici nella direzione del corretto uso del suolo, cioè un uso razionale delle risorse.

L’obiettivo della sostenibilità economica di piani e progetti potrà essere perseguita sia con forme di azionariato diffuso popolare per la realizzazione degli obiettivi inseriti nei piani stessi, e sia per la gestione di servizi legati alla pianificazione urbanistica. Introducendo nei piani forme di tecniche di recupero del plusvalore fondiario[1][2] si potranno reperire risorse monetarie atte a realizzare la tutela del patrimonio storico e architettonico, e la progettazione di standard minimi e servizi utili alle comunità.

Oggi si parla di “rigenerazione urbana” finalizzata al recupero dei centri storici e delle periferie urbane con l’integrazione di programmi volti a promuovere politiche sociali ed occupazionali coinvolgendo direttamente i cittadini, questa “rigenerazione” potrà avere maggiore efficacia cambiando i paradigmi culturali dell’urbanistica moderna attraverso le innovazioni concettuali della bioeconomia e della sostenibilità forte.


[1] Nespolo, Luca. Rigenerazione urbana e recupero del plusvalore fondiario: le esperienze di Barcellona e Monaco di Baviera. IRPET, 2012.

[2] Roberto Camagni, “Rendita e qualità urbana: conflitto o sinergie?” in Dossier su rendita urbana, 2012. […] Un confronto diretto realizzato da chi scrive tre anni or sono fra gli esiti di procedure negoziate realizzate a Milano e a Monaco di Baviera non lascia dubbi al riguardo. Era emerso infatti un sostanziale sottodimensionamento comparativo degli oneri nel caso milanese, che, in termini di incidenza sul valore del costruito, rappresentavano, nel caso di edilizia residenziale, da un terzo a un quarto di quanto ottenuto dall’amministrazione pubblica a Monaco di Baviera (Tab. 1 e 2)(Camagni, 2008).

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Governo del territorio: beni e merci

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“estratto” da: Dalla resilienza alla rigenerazione.

La bioeconomia ci informa che bisogna tener conto di costi che l’economia classica ignora sempre: gli effetti collaterali di cattive progettazioni e trasformazioni che fanno aumentare l’entropia. Le città costruite stanno facendo pagare i danni ambientali, sanitari, e sociali a tutti i cittadini. Un esempio banale per capire di cosa parliamo è l’effetto di una pessima mobilità, cattiva distribuzione dei servizi che peggiora la nostra qualità di vita poiché trascorriamo ore nel traffico consumando idrocarburi inquinanti. Come misurare il danno economico per l’assenza di biblioteche civiche? Come misurare l’infelicità per l’assenza di teatri? L’assenza di piste ciclabili? Come misurare l’infelicità per l’assenza di parchi, spazi aperti e il mare pulito? Come non tener conto della felicità di coltivare un orto sinergico? Come ignorare l’opportunità di realizzare quartieri autosufficienti energeticamente? L’economia classica ignora questi costi mentre l’approccio multi-criteria considera anche questi aspetti che fanno comprendere l’importanza di rigenerare le città costruite male.

Il contenuto tecnico di un piano regolatore generale (piano strutturale comunale, piano urbanistico comunale) attribuisce a ciascun suolo (zona) particolari destinazioni d’uso e particolari quantità e tipologie di edificazione, espresse in indici e parametri di carattere sintetico e analitico. La città è percepita come prodotto d’un processo economico ed i soggetti che interagiscono misurano gli scambi di questo processo con la moneta. Una volta lo Stato forniva la moneta necessaria per soddisfare gli obiettivi dei piani regolatori – costruzione degli standard minimi necessari – attraverso l’istituto dell’esproprio, e il finanziamento diretto. Da qualche decennio è consuetudine cercare la moneta necessaria nel libero mercato, pertanto mercificando i suoli saranno i soggetti privati a finanziare gli standard minimi necessari previsti per legge. Pertanto, circa il governo del territorio i Comuni applicano un paradigma materialista e si comportano come i soggetti privati cercando un profitto attraverso le logiche del mercato per pagare i servizi pubblici. In questo processo i Comuni attribuiscono un prezzo ai suoli edificabili – generando una rendita – ed i privati per realizzare i propri interessi pagano quel costo e la costruzione dei servizi pubblici. Di recente i proventi dell’attività edilizia (oneri di urbanizzazione) possono essere usati persino per le “spesa corrente” dei comuni, di fatto incentivando il consumo di suolo agricolo per conseguire l’obbligo del pareggio di bilancio.

Il problema di questo processo è noto, poiché non si tiene conto della profonda differenza concettuale fra valore, e prezzo e costo. I piani, nonostante debbano garantire la realizzazione di standard minimi, possono distruggere valore – paesaggio, ambiente, patrimonio architettonico – ad un determinato prezzo e smentire il principio costituzionale della tutela del paesaggio, dei patrimoni e del diritto alla salute. Per questo motivo l’espansione urbanistica che produce un aumento dei capitali non è di per se un valore, se questa operazione danneggia l’ambiente, il paesaggio e la qualità morfologica della città. Nei piani regolatori generali tutto ciò che riguarda indici e superfici edificabili (carico urbanistico) rappresenta una merce, ma non è certo che questa merce sia un valore per la collettività e per l’interesse pubblico. I piani dovrebbero distinguere i beni dalle merci e pensare in un modo diverso. Le tecniche di scambio come la perequazione dovrebbero riflettere un cambio di paradigma poiché i premi volumetrici (aumento dell’entropia) generano una rendita che probabilmente non è necessaria per l’interesse pubblico. Bisognerebbe comprendere che i valori, i beni, sono prioritari rispetto alle merci, e quindi bisognerebbe puntare al bene sociale, all’eco-efficienza e alla sufficienza energetica, alla sovranità alimentare, alla prevenzione del rischio sismico, alla tutela del patrimonio storico-architettonico poiché sono beni e non merci.

Le pubblicazioni di Kevin Lynch[1] e Gordon Cullen[2] ci insegnano che oltre alle analisi funzionali le città possono essere studiate attraverso le emozioni, le percezioni soggettive che ci consentono di aggiungere qualità all’idea di città. Si tratta di dare maggiore attenzione ai valori percettivi della forma urbana dando valore agli interessi locali e sociali. L’economia ortodossa e l’estimo non contemplano le interpretazioni suggerite da Lynch e Cullen, e questo aspetto suggerisce il fatto che ragionando in termini di costi non potremmo avere indicazioni utili e corrette.

In generale si tratta di usare le tasse per un interesse pubblico: rigenerare. Lo Stato deve promuovere una politica economica espansiva associata alla bioeconomia, progetti di qualità compatibili con le risorse finite. Il legislatore può modificare il “patto di stabilità e crescita” interno e liberare investimenti, aumentando la spesa pubblica (il deficit) per l’obiettivo della rigenerazione. Governo e Parlamento possono coordinare una nuova politica economica insieme ai paesi “periferici” e far modificare/cancellare il “patto”, e creare nuovi investimenti utili per creare nuova occupazione verso strategie virtuose. L’euro può diventare moneta sovrana a credito. Possiamo immaginare un finanziamento pubblico diretto tramite Cassa Depositi e Prestiti controllata dal Governo e quindi usata come banca pubblica, poiché la maggioranza delle quote azionarie di Banca d’Italia sono nelle mani dei privati. Possiamo usare la Banca Europea degli Investimenti (BEI) poiché ha strumenti finanziari ad hoc per politiche di efficienza energetica degli edifici.

I Comuni potrebbero adottare una “tassa di scopo” (un referendum decide se finanziare l’intervento con una tassa ad hoc). Un’altra soluzione per finanziare la rigenerazione urbana è la costituzione di “aree libere da tasse” o “aree di federalismo fiscale” (le tasse di cittadini e imprese non vanno allo Stato centrale, ma finanziano il costo dell’intervento). La prima ipotesi, “aree libere da tesse” è regolarmente usata per attrarre imprese che possono proliferare pagando poche tasse, e niente IVA. Si tratta di uno scambio, e lo scopo è far costruire i servizi pubblici alle imprese. La seconda circa “aree di federalismo fiscale” è l’ipotesi di versare direttamente le tasse agli Enti locali, al Comune, per finanziare la rigenerazione. La prima ipotesi è di ispirazione liberista poiché le imprese private condizionano i progetti, la seconda è nel solco dello Stato sociale previsto dalla Costituzione. Già nel progetto “piani città” erano previste le “aree libere da tasse”. Il legislatore può immaginare di aprire una finestra temporale per cambiare il regime fiscale in quelle città che hanno deliberato l’obiettivo: rigenerazione urbana.

Lo Stato, attraverso Governo, Parlamento e Comuni, può avviare un processo virtuoso di responsabilizzazione delle comunità locali, poiché se la cittadinanza intende cogliere l’opportunità straordinaria di “aggiustare” la propria città, deve incentivare un comportamento civile ed equo affinché tutti, in maniera progressiva al reddito, paghino le tasse agganciate all’obiettivo della rigenerazione e questo può avvenire con l’uso di strumenti di democrazia partecipativa ampiamente usati in diversi paesi, ormai maturi in processi standardizzati. L’Italia è uno dei quei Paesi che li ha usati meno, ma alcuni Comuni hanno usato la “pianificazione partecipata” per migliorare l’organizzazione territoriale e pianificare interventi ad hoc di riqualificazione urbanistica. In Europa, fuori dall’Italia, Vienna ha un’esperienza di ben 35 anni di processi partecipativi per osteggiare il degrado urbano e riqualificare centro storico e città moderna[3].

Inoltre per evitare processi speculativi sarebbe saggio che lo Stato imponesse la rigenerazione rispetto al costo di costruzione (progettazione, demolizioni, ricostruzione) senza l’utile, anziché ricorrere all’uso tradizionale della rendita attraverso la stima del prezzo di mercato. In questo modo si avrà un ingente risparmio rispetto alle operazioni effettuate tramite il “libero mercato”. Rimarrà solo la verifica circa la congruità dei prezzi per il costo di costruzione, controllo abbastanza semplice da svolgere. Una cabina di regia nazionale è in grado di misurare il gettito delle tasse rispetto all’area considerata, e distribuire le risorse conservando il costo dei servizi pubblici locali, coprendo il costo di costruzione della rigenerazione valutando le proposte progettuali dando vita all’equilibrio sociale, ecologico ed economico dell’intero percorso.


[1] Kevin Lynch, The image of the city, 1960
[2] Gordon Cullen, Townscape, 1961; traduzione italiana di Roberto D’Agostino, Il paesaggio urbano. Morfologia e progettazione, Calderini, Bologna, 1976
[3] Diego Caltana, “35 anni di progettazione partecipata”, in Il giornale dell’Architettura, dicembre 2009 n.79, Umberto Alemanni & C, pag. 26

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