1.4 Gli aspetti legislativi


Breve estratto dalla tesi di laurea magistrale in Architettura (Uni Parma, DIA) “Rigenerazione a Salerno. La rigenerazione urbana attraverso la bioeconomia”:

1.4     Gli aspetti legislativi

La natura giuridica della disciplina urbanistica ha le sue radici nella storia[1] e nella Costituzione[2] (art.2, 3 e 9)[3]: «la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo»; «è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale»; la Repubblica «tutela i paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione».

La legge urbanistica nazionale[4] è persino anteriore alla carta costituzionale, ma è solo con la pubblicazione del DM 1444/68 che si chiarisce[5], ulteriormente, lo scopo giuridico dell’urbanistica, e cioè garantire i diritti dell’uomo, il decoro e la bellezza delle città, quindi realizzare per gli abitanti una superficie minima di territorio su cui costruire i servizi di cittadinanza: l’istruzione, il verde, i servizi alla persona. Lo standard mq/ab diventa la misura del diritto minimo da garantire per rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, e il vincolo urbanistico lo strumento per favorire la tutela del paesaggio, tutelare il patrimonio storico con la conservazione, e difendere il suolo con piani specifici[6].

La pianificazione urbanistica è l’attività finalizzata all’individuazione delle regole da seguire per l’utilizzazione del territorio allo scopo di consentirne un uso corretto e rispondente all’interesse generale. L’attività pianificatoria è discrezionale, libera nei mezzi ma vincolata nel fine, pena l’illegittimità dell’azione stessa e del suo risultato. La funzione propria dei piani è l’interesse pubblico primario, al cui perseguimento rappresenta il parametro preordinato per identificare il legittimo contenuto di tutti i piani[7].

Il diritto urbanistico non è affatto così chiaro e semplice[8], poiché regolamenta interessi privati e l’uso del diritto della proprietà privata e pubblica; nel corso della storia si è osservato che, spesso, tali interessi sono stati contrastanti[9], e tutt’oggi c’è conflitto[10]. Per comprendere le contraddizioni e le incongruenze che hanno generato complessità e difficoltà a danno dei cittadini, è sufficiente fare una premessa circa gli strumenti giuridici; ormai casi storici sono i rapporti di tutela urbanistica e quelli di tutela ambientale. I prodromi del problema si rivelano subito: l’articolo 5 della legge n.1497 del 29 giugno 1939 introduceva la possibilità di un piano territoriale paesistico “al fine di impedire che le aree di quelle località siano utilizzate in modo pregiudizievole alla bellezza panoramica e sia pure limitatamente alle sole bellezze d’insieme”, ma in seguito l’articolo 7 della legge n.1150 del 17 agosto 1942 introduceva il piano regolatore generale, subito stabilendo che esso avrebbe dovuto disciplinare l’intero territorio comunale, e quindi anche le precitate bellezze d’insieme. Questo esempio serve a ricordare, e far riflettere quanto sia rilevante il danno di un legislatore incapace di produrre leggi, norme e regolamenti coerenti sotto il profilo culturale e ben integrati sotto il profilo tecnico giuridico per evitare incertezze sulla disciplina da applicare e scongiurare interpretazioni spesso paralizzanti.

E’ altrettanto rilevante ricordare l’incapacità di alcune Amministrazioni locali nell’approvare piani adeguati secondo la corretta composizione urbanistica, e quindi ricordare come non tutti gli Enti locali sono stati in grado di applicare correttamente il DM 1444/68 della legge n.765 del 6 agosto 1967, che intendeva intervenire sulle cause del disordine urbanistico, soprattutto per quanto riguarda la densità, gli indici di utilizzazione territoriale e la dotazione di spazi e servizi pubblici, e quindi le norme non solo si prefiggevano di far approvare i piani urbanistici comunali ma fare bene tali piani, oltre a prevenire e reprimere più severamente le costruzioni abusive[11]. Altre incongruenze concernenti le scelte politiche del legislatore si riscontrano nell’aver normato i programmi pluriennali con la legge n.10 del 1977, ma poi lasciati decadere, poi “reinserirli” nuovamente, cosicché «la legislazione urbanistica italiana è ancora caratterizzata dal mancato coordinamento degli strumenti di pianificazione territoriale con la programmazione economica»[12]. L’art. 20 della legge n.136 del 30 aprile 1999 assegna alle Regioni il compito di aggiornare la propria legislazione secondo la decaduta legge n.10/77 (art. 13 programmi pluriennali).

Se l’indirizzo giuridico dell’urbanistica è quello di garantire i diritti dell’uomo accade che le difficoltà nel fare bene l’urbanistica risiedono sicuramente nella storia di questa disciplina, ma negli anni della Repubblica continuano le scelte sbagliate del legislatore: nel 1985 il primo condono edilizio, «cui seguiranno altri due condoni, poi l’inizio della stagione delle “deroghe urbanistiche” delle quali parla la legge n.70/1992. Ma soprattutto si afferma il principio “dell’urbanistica contrattata”, alla quale seguono le ulteriori deroghe della legge Tognoli per la costruzione dei parcheggi nei centri storici […]. Un grave colpo all’urbanistica è dato da Bassanini, il quale non inserisce nel codice degli appalti del 2001 un emendamento per mantenere il vincolo, posto dalla legge Bucalossi n.10/77, di destinazione degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria: da allora essi possono essere utilizzati anche per le spese correnti. In tal modo speculatori e amministratori comunali si trovano sullo stesso piano di interessi»[13].

Il conflitto politico culturale più famoso che riguarda la pianificazione è senz’altro il principio di diritto costituzionale circa l’uso sociale della proprietà privata[14] e il famoso regime giuridico dei suoli[15]. Ancora oggi, nonostante le tecniche inventate come la perequazione, i piani sono condizionati dagli interessi privati che sfruttano la pianificazione per trarne profitto[16]. Secondo la Costituzione coesistono due interessi, quello individuale e quello sociale.

Tutte le contraddizioni sopra accennate dalla tutela sino alla pianificazione riguardano la responsabilità del legislatore e l’ordinamento delle istituzioni che coinvolgono l’interpretazione delle cosiddette “norme principio” che sono inderogabili, e le “norme dettaglio” che sono derogabili. In chiave rigenerativa sarebbe saggio adeguare la legge urbanistica nazionale[17] poiché rappresenta la “legge quadro”, la “legge cornice”, la “legge principio” per tutte le leggi regionali sul governo del territorio tenendo presente la realtà, cioè il mutato contesto urbano e ambientale di quest’epoca. Ad esempio, è possibile sostituire i principi di «incremento», «sviluppo», «ampliamento» poiché c’è ben poco da incrementare, sviluppare, ampliare quanto piuttosto c’è molto da rigenerare, recuperare, conservare, tutelare, prevenire e ancora molto da dare in termini di diritti per i ceti meno abbienti sempre più attaccati dal fenomeno della gentrificazione[18] e dall’instabilità del capitalismo.

Per quanto riguarda la rigenerazione urbana si riportano gli strumenti giuridici che ne declinano le norme che più l’assomigliano.

Il titolo IV della legge n.457/78 introduce le «norme generali per il recupero edilizio e urbanistico esistente»[19]. Tale norma, associata al nuovo concetto di rigenerazione, anticipa e chiarisce che l’ambito di intervento non è l’espansione della città ma la conservazione, il recupero e il riuso[20]. L’articolo 27 della legge del 5 agosto 1978 introdusse l’individuazione della «zona di recupero del patrimonio edilizio esistente» con interventi rivolti alla conservazione, risarcimento, ricostruzione e alla migliore utilizzazione del patrimonio stesso. Il piano individua le unità minime d’intervento, cioè l’insieme di edifici e di aree libere su cui è possibile intervenire in modo unitario e contestuale. L’individuazione delle zone può comprendere immobili singoli, complessi edilizi, isolati, aree e edifici da destinare ad attrezzature. Il piano può essere d’iniziativa pubblica o privata. L’articolo 31 alla lettera e) individua l’intervento di ristrutturazione urbanistica per il tessuto urbanistico-edilizio esistente che verrà ripreso dal cosiddetto Testo Unico dell’edilizia (D.P.R. n.380/2001) all’articolo 3, I comma e lettera f) definisce «gli interventi di ristrutturazione urbanistica come quelli rivolti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistemico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale».

L’articolo 27 della legge n. 166 del 1 agosto 2002 introduce i «programmi di riabilitazione urbana volti alla riabilitazione di immobili ed attrezzature locali e al miglioramento dell’accessibilità e della mobilità urbana e sono ricompresi interventi di demolizione e ricostruzione di edifici e delle relative attrezzature e spazi di servizio finalizzati alla riqualificazione di porzioni urbane degradate sotto il profilo fisico e socio-economico. L’iniziativa spetta al Comune, ma se aderisce un numero di proprietari, che rappresentano la maggioranza assoluta del valore degli immobili secondo il valore dell’imponibile catastale, si può costituire un consorzio, cui è affidata la realizzazione del programma»[21].

Durante gli anni ’90 il legislatore introduce strumenti legislativi affini alla rigenerazione urbana (i cosiddetti “programmi complessi”):

  • programmi integrati di intervento (art. 16 L. n. 179/1992) finalizzati alla riqualificazione del tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale;
  • i programmi di recupero urbano (P.R.U. art. 11 D.L. n. 398/1993 convertito in L. n. 493/1993) prevalentemente rivolti alla realizzazione di interventi di completamento e di integrazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, localizzati sia all’interno degli insediamenti stessi che nelle aree contigue, ed eventualmente anche in aree esterne per la realizzazione di alloggi-parcheggio da destinare a lavoratori ed a categorie sociali deboli;
  • i programmi di riqualificazione urbana (art. 2 della L. 179/1992) si propongono di avviare il recupero edilizio e funzionale di ambiti urbani identificati mediante proposte unitarie che riguardano opere di urbanizzazione primarie e secondarie, edilizia non residenziale che contribuiscono al miglioramento della qualità della vita ed edilizia residenziale; trattasi di piani attuativi riguardanti interventi che devono ricadere all’interno di zone in tutto o in parte già edificate;
  • i contratti di quartiere disciplinati dal D.M. 22 ottobre 1997 destinati all’attuazione di interventi sperimentali nel settore dell’edilizia residenziale sovvenzionata e annesse urbanizzazioni e si pongono obiettivi non solo di recupero edilizio e urbanistico, ma anche di recupero sociale.

In termini puramente rigenerativi, nel senso biologico del termine, la normativa più efficace è quella riguardante i parchi e le riserve naturali[22] che mira alla conservazione del «patrimonio naturale» di specie animali o vegetali, che auspica metodi di gestione o di restauro ambientale idonei a realizzare un’integrazione tra uomo e ambiente naturale, e mira a difendere e ricostituire equilibri idraulici e idrogeologici. Il fatto che esista una normativa specifica per le aree da tutelare è implicito che nel restante territorio la priorità della pianificazione non è l’integrazione tra uomo e ambiente naturale, nonostante i principi progettuali dell’urbanistica nascono col medesimo obiettivo[23]. Alla tutela del patrimonio naturale aggiungiamo la tutela del patrimonio culturale[24] che individua i beni costituenti il patrimonio stesso[25], e ne garantisce «la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione». Quest’approccio del legislatore che separa l’attività edilizia dal patrimonio naturale e dal patrimonio culturale è il limite culturale da superare attraverso la bioeconomia[26].

La rigenerazione urbana si “ritrova” in tutti gli obiettivi progettuali sparsi negli strumenti legislativi sopra citati: tutela del patrimonio, piani di recupero e “programmi complessi”. In senso stretto un piano di rigenerazione urbana dovrebbe occuparsi di: aree industriali dismesse; fabbricati di tipo civile un tempo destinati a funzioni pubbliche; parti di città degradate per obsolescenza fisica e funzionale; quartieri di edilizia residenziale pubblica in stato di avanzato degrado urbanistico, edilizio e sociale; capannoni industriali chiusi per cessata attività; immobili non utilizzati nei centri storici; e l’invenduto a seguito della crisi.

E’ necessario armonizzare le norme vigenti al fine di consentire agli amministratori locali e alle imprese di avere un unico strumento legislativo pensato e finalizzato alla rigenerazione urbana, e inserito in una nuova legge urbanistica nazionale che adegui quella attuale alla bioeconomia, e risolva i problemi causati da un obsoleto approccio culturale fondato sul profitto e sulle rendite di posizione[27]. Nell’odierna consuetudine il principio costituzionale[28] del fine urbanistico, cioè legare il governo del territorio all’utilità sociale, non è necessariamente garantito poiché l’aumento del profitto monetario attraverso la rendita di un’attività edilizia non coincide necessariamente con l’utilità sociale e lo sviluppo umano. La storia della geografia economica insegna che il capitalismo condiziona i processi di urbanizzazione poiché il mondo immobiliare promuove trasformazioni urbanistiche tramite il sistema del debito scaricando rischi e costi sugli Stati e i cittadini, percepiti come consumatori all’intero del processo economico[29]. In questo processo è possibile cambiare una consuetudine di costume e di politica ripristinando sovranità agli Stati[30], anche attraverso politiche monetarie, fiscali, investimenti pubblici a credito[31], l’esproprio generalizzato e l’uso del diritto di superficie.

Dopo l’abolizione del CER (Comitato per l’Edilizia Residenziale) del 1998 è necessario che il CIPU (Comitato Interministeriale per le Politiche Urbane) abbia gli strumenti tecnici legislativi per promuovere adeguate politiche urbane, sia dal punto di vista culturale, abbandonando l’ossimoro dello “sviluppo sostenibile”, e sia innovando il concetto di “rinnovo urbano” in “rigenerazione urbana” attraverso la “sostenibilità forte”[32] e la bioeconomia. Ponendosi nel piano della bioeconomia si libera l’urbanistica da discipline negative come la finanza speculativa, e sarà possibile favorire la nascita di piani non più condizionati dalla proprietà dei suoli e dalla rendita, ma dalla qualità del disegno urbano associato alle leggi della fisica attraverso l’osservazione dei flussi di materia e quindi garantire un uso razionale del territorio come prescritto dalla Costituzione e dalle norme sulla tutela del patrimonio.

Il legislatore ha in discussione la rigenerazione urbana attraverso il disegno di legge N. 3624 “Norme per il contenimento del consumo del suolo e la rigenerazione urbana” all’articolo 3 comma 2, e così la definisce: «per rigenerazione urbana si intende un insieme organico di interventi che riguardi sia edifici pubblici e privati che spazi pubblici, attraverso iniziative di demolizione e ricostruzione, ristrutturazione e nuova costruzione, con l’obiettivo di conseguire una significativa riduzione dei consumi idrici ed energetici, agendo sulle prestazioni degli edifici, sul risparmio e la produzione di energia da fonti rinnovabili, sulla messa in sicurezza degli edifici da un punto di vista statico, sulla bonifica delle aree e la qualificazione naturalistica degli spazi pubblici, sulla riduzione delle aree impermeabili, sul miglioramento della gestione e della raccolta differenziata dei rifiuti, sulla mobilità sostenibile incentrata sugli spostamenti pedonali, ciclabili e sul trasporto pubblico»[33]. E al comma 3 si prevede l’incentivo: «per favorire gli investimenti negli ambiti di rigenerazione urbana i comuni possono disporre, per un periodo massimo di dieci anni, un regime agevolato, consistente nella riduzione del contributo di costruzione relativamente a tutte le sue componenti e nell’applicazione di una aliquota ridotta agli effetti dell’Imposta municipale unica. In tali ambiti i comuni possono prevedere, in base alle leggi regionali, compensazioni e incentivazioni attraverso l’attribuzione di diritti edificatori alle proprietà immobiliari pubbliche e private. I comuni possono inoltre promuovere interventi di riqualificazione del sistema delle infrastrutture e delle attrezzature pubbliche anche utilizzando i proventi del contributo di cui all’articolo 2 della presente legge»[34].

Anche se il legislatore chiarisce cosa intende per rigenerazione, si dimentica della qualità urbana che si misura con la morfologia urbana, mentre gli incentivi economici per l’attuazione sono sempre gli stessi, cioè attraverso la rendita che si manifesta con l’incentivo alla crescita dei volumi di vendita per sostenere l’attività edilizia (compravendita e attribuzione dei diritti edificatori).

Dal punto di vista amministrativo è importante riconoscere la necessità di un superamento dell’approccio “pianificatore municipale” poiché ormai obsoleto, mentre si sente la necessità di stimolare soggetti interessati per un intervento di area vasta, per attivare processi partecipativi utili ad affrontare i temi della rigenerazione, quali il consumo del suolo e il vincolo del periurbano, la trasformazione delle zone consolidate (se necessaria) e la conservazione dei centri storici, la tutela del paesaggio e la sostenibilità energetica. In questo approccio è fondamentale l’individuazione dei confini di un determinato insediamento, operazione congetturale complessa.

L’obiettivo è anche quello di occuparsi dell’intero patrimonio edilizio esistente partendo dai problemi legati al fenomeno delle città in contrazione, la dispersione urbana, le nuove aree metropolitane, e il recupero delle periferie, la prevenzione del dissesto idrogeologico e del rischio sismico attraverso una seria e responsabile programmazione e con un approccio olistico. E’ importante che nella ragionevole proposta di avere un unico regolamento edilizio nazionale[35] si inseriscano norme riguardanti la bellezza e il decoro, usando anche gli schemi di “figure norma”, che hanno la virtù di esplicitare la morfologia urbana per i singoli interventi edilizi e urbanistici.

L’approccio analitico dei sistemi di rete[36] fondati dalle relazioni commerciali, lavorative, pendolari e naturali, rispetto agli ecosistemi, consente di leggere i sistemi locali individuati dall’ISTAT anche in altre chiavi culturali, come quelle suggerite dalla bio regione urbana e dai bio distretti. Sono questi ambiti territoriali – sistemi locali, bio regione urbana, bio distretti – ove il legislatore deve concentrare i propri sforzi innovando la legislazione urbanistica, per programmare interventi di rigenerazione urbana conservativa con principi bioeconomici.

È noto che bisogna intervenire con celerità nei quartieri arrivati a fine ciclo vita per attuare una strategia della prevenzione del rischio legata all’obsolescenza degli edifici e delle infrastrutture. Tutto ciò consapevoli del fatto che l’economia neoclassica non aiuta la rigenerazione urbana, poiché secondo la consuetudine di un rendiconto classificato a margine di contribuzione, il volume di pareggio è stabilito dalle quantità vendute (superfici lorde di pavimento) che contengono anche i costi di demolizioni e ricostruzioni del patrimonio edilizio esistente degradato. Rimanendo nel paradigma dell’economia neoclassica si produrrebbe un paradosso già realizzato di recente, e cioè che le trasformazioni urbanistiche sono economicamente sostenibili solo facendo crescere le città e consumando ulteriormente suoli agricoli; ed i recenti piani urbanistici espansivi hanno immesso nel mercato alloggi rimasti invenduti aggravando i problemi sociali poiché al capitalismo non interessa creare alloggi per i ceti meno abbienti, ma solo per quelli che possono comprarli a prezzi di mercato. Uno strumento fiscale importante potrebbe essere la detassazione o detrazione delle superfici demolite e ricostruite dai progetti di rigenerazione urbana e associare il recupero diretto del plusvalore fondiario per le urbanizzazioni (i servizi e la città pubblica). Ad esempio, un soggetto attuatore di piani e progetti di rigenerazione urbana potrebbe avere l’opportunità di detrarre i costi concernenti gli interventi di “manutenzione straordinaria”, “restauro e risanamento conservativo”, di “ristrutturazione edilizia”, anziché far prevalere la consuetudine di ricoprire i costi vendendo altra merce (alloggi, uffici, esercizi commerciali). Con finanziamenti diretti e indiretti, i Comuni potrebbero trasformare i propri piani espansivi in piani di rigenerazione senza incorrere in danni economici (piani attuativi, convenzioni e restituzione degli oneri)[37].

Un altro elemento importante è la gestione dei processi e la partecipazione attiva dei cittadini affinché essi stessi siano i committenti della rigenerazione urbana, al fine di evitare che tali operazioni siano gestite dalle società immobiliari che traggono profitti riducendo i costi di produzione con la conseguenza di avere piani e architetture di qualità ridotta.

Dal punto di vista storico, dell’onesta intellettuale e del pragmatismo, è noto che gli elementi che disturbano l’urbanistica siano due “agenti esterni” come la giurisprudenza e l’economia neoclassica, pertanto per restituire libertà al disegno urbano sono necessari cambiamenti legislativi in materia di diritto amministrativo e urbanistico, e soprattutto adeguare l’estimo alla bioeconomia. Avviare un cambiamento radicale anche nell’urbanistica per sostenere l’interesse generale significa ripensare il concetto di proprietà privata e la natura della finanza che sta alla base degli istituti bancari – sconfiggere le rendite – ed ampliare il concetto di bene comune, e questo significa uscire dal profitto capitalistico per entrare nella bioeconomia ove la valutazione poggia sui flussi di energia e sull’etica, e non più sulla creazione del danaro dal nulla o dal prestito, cioè creare soldi dai soldi senza lavorare.

Il problema da superare è soprattutto culturale e d’interessi contrastanti, basti pensare al fatto che non esiste ancora oggi uno strumento ad hoc per “aggiustare” le città, mentre Governo e Parlamento spendono miliardi per sostenere programmi militari.

Il nuovo comma 3 dell’art. 119 della Costituzione suggerisce la creazione di un fondo perequativo «per i territori con minore capacità fiscale per abitante». Lo strumento del fondo perequativo, in linea col principio del federalismo fiscale, può essere uno degli strumenti per recuperare risorse monetarie, oltre alle quelle dei PON (Programmi Operativi Nazionali) e dei POR (Programmi Operativi Regionali), e in fine l’adozione di un regime fiscale e di prelievo attraverso il recupero diretto del plusvalore fondiario utile per la rigenerazione urbana figlia della bioeconomia, ove si valuta la qualità del disegno urbano e lo scopo di garantire i diritti dell’uomo.

Nell’ambito regionale diversi Consigli stanno aggiornando le proprie leggi introducendo indirizzi circa “i limiti al consumo di suolo agricolo” e il “recupero urbano sostenibile”. E’ significativa l’iniziativa della Regione Puglia che attraverso la legge regionale 21/2008 introduce le “norme per la rigenerazione urbana”[38]. «La rigenerazione è basata su alcuni concetti chiave: quello dell’integrazione nelle sue declinazioni (funzionale, sociale, pubblico/privato), della partecipazione sociale nelle diverse fasi, della sostenibilità ambientale»[39]

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[1] La prima legge che parla di temi urbanistico-edilizi fu la legge 20 marzo 1865 n. 2248 che prevedeva la facoltà dei Consigli comunali di deliberare sui regolamenti d’igiene, edilizia e polizia locale, e il potere del Sindaco di rimuovere le cause di insalubrità del vicinato; poi seguì la legge sull’esproprio per pubblica utilità (n.2359/1865), e solo nel 1935 arrivò la legge n.640 che introdusse l’obbligo di chiedere l’autorizzazione preventiva per svolgere attività edificatoria.
[2] Negli articoli 2, 3 e 9 della Costituzione repubblicana si annunciano principi e valori che coinvolgono pienamente il governo del territorio. La Carta aderisce al principio di tutela dei diritti inviolabili dell’uomo (art. 2), evidenzia sia la dimensione individuale (principio personalista) e sia il bisogno di socialità (principio pluralista) dell’individuo per consentirgli di sviluppare adeguatamente la sua personalità. Nell’articolo 3 si annuncia il principio di uguaglianza e la rimozione di ostacoli di ordine economico e sociale per favorire la tutela della pari dignità sociali e ridurre le disuguaglianze di fatto. L’articolo 9 è di fatto quello che promuove la cultura e la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione, come se la rigenerazione fosse scritta in Costituzione. Questi principi e valori sono stati tradotti in progettualità e procedure tecniche urbanistiche, come gli standard minimi quantitativi, cioè sono diventati diritti minimi da garantire.
[3] Le fonti del nostro ordinamento giuridico hanno un’organizzazione gerarchica e al vertice c’è la Costituzione, poi le leggi ordinarie e leggi regionali che esprimono principi e indirizzi avendo una prevalenza inderogabile, a meno che la deroga non sia espressa nelle leggi stesse. Sono fonti anche le direttive europee che si integrano e si coordinano attraverso leggi di recepimento. Le fonti cosiddette secondarie sono gli statuti, le ordinanze e i regolamenti degli Enti locali.
[4] Legge n. 1150 del 17 agosto 1942.
[5] «La legge del 1942 presentava varie lacune e non era certamente immune da contraddizioni; ma essa venne addirittura travolta dall’opera di ricostruzione economica e industriale del dopo guerra, che si svolse con una utilizzazione disorganica e incontrollata del territorio, finalizzata esclusivamente al profitto ed alla speculazione fondiaria» (Fiale, Diritto urbanistico, XV edizione, 2015, pag. 10).
[6] La difesa del suolo è disciplinata dalla parte III – sezioni I del D. Lgs, 3 aprile 2006 n. 152 (Norme in materia ambientale) e individua otto distretti idrografici a loro volta distinti in bacini idrografici la cui regolamentazione è affidata alle Autorità di bacino distrettuale. Fu la legge-quadro 18 maggio 1989 n. 183 a introdurre i piani di bacino.
[7] Pagliari, Corso di diritto urbanistico, Parma, 2015.
[8] «Oggi l’urbanistica è un ingarbugliamento di regole, procedure, interpretazioni, deroghe e abrogazione delle deroghe, commi nelle finanziarie e centinaia di atti di legge sparsi qua e là tra le decine di leggi regionali artatamente scoordinate al punto da chiamare lo stesso piano urbanistico in venti modi diversi. Ci vuole un azzeccagarbugli per capirci qualcosa. O forse ci sono tanti azzeccagarbugli che si sono dati un gran da fare per continuare a mischiare le carte così da lasciare che quel “ritmo disordinato che ha assunto negli ultimi anni lo sviluppo degli insediamenti urbani [è stato] accompagnato da una sostanziale sopraffazione dell’interesse privato sulle esigenze della comunità, da una irrazionalità e disumanità degli sviluppi delle nostre città, con la conseguenza di una diffusa e crescente distorsione del vivere civile”, continui la sua marcia degradante» (Pileri, “1963-2013, da cinquant’anni ostaggi della rendita e irresponsabili dissipatori di suoli. Quando cambiamo rotta?”, in Lo scandalo urbanistico 50 anni dopo, Milano, 2017, pag. 147).
[9] Ancora oggi vige un forte conflitto politico fra l’interesse generale (lo Stato) e l’interesse particolare (privato) poiché alla base dell’attività che regola la proprietà immobiliare c’è l’interesse specifico di trarre un profitto dall’azione urbanistica. Questa condotta è divenuta consuetudine ma è in conflitto con lo scopo dell’urbanistica stessa: la pianificazione urbanistica è l’attività finalizzata all’individuazione delle regole da seguire per l’utilizzazione del territorio allo scopo di consentirne un uso corretto e rispondente all’interesse generale.
[10] Nonostante sia noto che la pianificazione urbanistica debba rispondere a obiettivi di utilità sociale, il legislatore introduce, per gestire il territorio e realizzare piani attuativi, le società di trasformazione urbana che hanno nel loro statuto persino la commercializzazione delle aree interessate dalla trasformazione urbanistica (comma 59 dell’art. 17 della L. 15 maggio 1997 n. 127). L’osservazione legittima è che una trasformazione urbana che assicura un profitto non corrisponde de facto all’utilità sociale.
[11] D’ Angelo, Op. cit., 2012.
[12] Ivi, pag. 201.
[13] Maddalena, Prefazione, in P. Berdini, Op. cit.,2014, pag. XI.
[14] L’articolo 42 della Costituzione recita: «La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzionale sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale. La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità».
[15] «Quello che è successo in Italia negli anni dello “scandalo urbanistico” appare come l’esito di un processo di lungo periodo, concretizzato, nell’Italia repubblicana, da un compromesso senza riforme tra antiche opzioni nittiane, liberalismo radicale, strategia comunista, pensiero cristiano-sociale, interessi industriali privati, opzione geopolitica atlantica. L’essenza di tale compromesso (tra idee, valori, interessi, significati) era una convergenza di fatto sulla rinuncia a progettare le regole […] Si rinuncia quindi alla regolazione dei mercati […] generando in tal modo, al contempo, ampi spazi per azioni illegali e devianti e progressiva minor efficacia dell’azione pubblica» (Vettoretto, “Rendita, rendite e limiti dell’urbanistica del riformismo: l’ordinaria vicenda Sullo”, in Lo scandalo urbanistico 50 anni dopo, Milano, 2017, pag. 188).
[16] Nonostante la legge Bucalossi (L. 10/77) chiarì che il diritto di edificare non è insito alla proprietà privata ma viene concesso dallo Stato attraverso un permesso, e come tale è oneroso, esiste una consuetudine di talune amministrazioni locali nello scegliere la famigerata “urbanistica contratta” per agevolare interessi privati, incassare oneri e mercificare i suoli.
[17] Legge urbanistica 17 agosto 1942 n.1150. Titolo I – Ordinamento statale dei servizi urbanistici. Articolo 1 – Disciplina dell’attività urbanistica e suoi scopi: comma 1) l’assetto e l’incremento edilizio dei suoi abitati e lo sviluppo urbanistico in genere della Repubblica sono disciplinati dalla presente legge; comma 2) il Ministero dei Lavori pubblici vigila sull’attività urbanistica anche allo scopo di assicurare, nel rinnovamento e ampliamento edilizio delle città, il rispetto dei caratteri tradizionali, di favorire il disurbamento e di frenare la tendenza all’urbanesimo.
[18] Il fenomeno riguarda l’espulsione dei ceti meno abbienti dai centri urbani, poiché non possono sostenere l’aumento dei prezzi degli immobili favorito dalla rendita immobiliare conseguenza di trasformazioni urbane, solitamente gestite dal cosiddetto libero mercato.
[19] «Il piano di recupero può essere: strumento di semplice specificazione degli interventi di recupero applicabili agli edifici singoli o raggruppati in complessi; oppure strumento di ristrutturazione urbanistica, perciò con (ampi) poteri di riassetto dello spazio urbano» (Colombo, et al., 2013, pag. 616).
[20] Colombo, et al., Op. cit., 2013.
[21] Pagliari, Corso di diritto urbanistico, Parma, 2002, pag. 191.
[22] Legge quadro sulle aree protette n. 394/1991, e L. n.426/1998.
[23] L’urbanistica moderna nasce per risolvere problemi di igiene all’interno dei centri urbani inquinati dall’industria.
[24] D.Lgs 22 gennaio 2004 n.42, codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’art. 10 della legge 16 luglio 2002 n. 137.
[25] Il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici. Sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi dell’articolo 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà. Sono beni paesaggistici gli immobili e le aree indicate dall’art. 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge (commi 1, 2 e 3 dell’art. 2, D. Lgs 22 gennaio 2004 n.42).
[26] Poiché i principi della bioeconomia si fondano sui modelli di flussi-fondi, accade che la valutazione di piani e progetti si basa tendendo conto dell’impiego delle risorse con principi di eco efficienza, pertanto non è più la sostenibilità finanziaria a condizionare la valutazione, ma la qualità stessa di piani e progetti rispettando i limiti finiti delle risorse e la qualità sociale delle proposte progettuali stesse. La priorità non è più la sola remunerazione degli investitori ma la sostenibilità ambientale e la proposta etica e sociale.
[27] Secondo quanto previsto ed auspicato dai programmi di recupero urbano è possibile «un aumento della superficie utile mediante frazionamento o aumento di volumetria» (lettera a) del comma 4.5 art. 4 del D.M. 1 dicembre 1994). Spesso è accaduto che la traduzione economica di tale norma è stata quella di favorire il profitto e gli interessi privati speculativi che si ripagavano l’intervento immettendo nel mercato superfici e volumi che hanno potuto usurpare il bene comune, sia consumando suolo e/o pregiudicando il paesaggio e sia abbassando la qualità dei centri urbani aumentando eccessivamente i carichi urbanistici in un contesto già pregiudicato da una cattiva morfologia urbana. In estrema sintesi non può essere il profitto l’ispirazione degli interventi, ma la qualità urbana del piano e/o del progetto che può essere misurata con la corretta cultura progettuale e l’approccio conservativo, ed oggi è necessario aggiungere la bioeconomia e l’etica.
[28] Articolo 42 della Costituzione Repubblicana. «La proprietà è pubblica. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere, nei casi privati dalla legge, a salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale. La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità».
[29] Le cosiddette “città globali”, quali New York e Londra, sono l’esempio ove l’ideologia neoliberale concentra la rendita dei capitali finanziari per riprodurre la propria immagine e le proprie sedi finanziarie, e di controllo. In Italia, è Milano la città che viene interessata da trasformazioni di questo tipo.
[30] Galbraith, Op. cit., 2015.
[31] Prima che le politiche liberiste prendessero il sopravvento ci sono stati numerosi esempi, nel corso della storia, ove gli Stati attraverso il controllo e la proprietà pubblica della moneta stampavano denaro per gli investimenti (Galbraith, op. cit. 2015).
[32] Secondo il principio di “sostenibilità forte” – di Herman Daly – il capitale naturale e quello prodotto dall’uomo sono complementari, pertanto ambedue le parti devono essere mantenute intatte perché la produzione dell’una dipende dall’altra, in questo modo le parti non sono sostituibili l’una con l’altra, e così si impedisce il saccheggio del capitale naturale.
[33] Senato della Repubblica, sito istituzionale <senato.it>, (consultato il 5 febbraio 2016).
[34] Ibidem.
[35] All’interno dell’Agenda per la semplificazione 2015-2017 si annuncia la proposta di “regolamento edilizio unico”, già previsto dal cosiddetto decreto “sblocca Italia”.
[36] Possiamo ricordare che la nascita della teoria delle località centrali fornita da Walter Christaller ha consentito di studiare il territorio secondo le relazioni. La teoria fu abbozza da altri autori già nella seconda metà dell’Ottocento.
[37] «Il comune in sede di redazione di nuovi strumenti urbanistici, ben può disattendere le previsioni di piani di lottizzazioni esistenti, sempreché siano puntualmente evidenziate le ragioni di pubblico interesse a ciò sottese» (C. Stato, sez. IV, 22 gennaio 1990, n. 24, in Giur. It., 1990, III, 1, 180).
«L’esistenza di una lottizzazione convenzione non impedisce, per ciò solo, al Comune, di riesaminare e rideterminare le precedenti valutazioni in sede di pianificazione territoriale, esercitando il proprio potere di pianificazione urbanistica, sottratto al sindacato di merito, a meno che non appaia inficiato da errore di fatto ovvero da grave illogicità o contraddittorietà» (C. Stato, sez. IV, 16 marzo 1998, n. 437, in Foro amm., 1998, 674).
«L’amministrazione comunale approvando un nuovo piano regolatore generale può implicitamente recedere da una precedente convenzione di lottizzazione, anche quando sia parte inadempiente del pregresso accordo» (C. Stato, sez. IV, 17 settembre 2004, n. 6182, in Urbanistica e appalti, 2005, 454). (Fiale, Diritto urbanistico, XV edizione, 2015, pag. 192).
[38] Articolo 1 (finalità e ambiti di applicazione): la Regione Puglia con la presente legge promuove la rigenerazione di parti di città e sistemi urbani in coerenza con strategie comunali e intercomunali finalizzate al miglioramento delle condizioni urbanistiche, abitative, socio-economiche, ambientali e culturali degli insediamenti umani e mediante strumenti di intervento elaborati con il coinvolgimento degli abitanti e di soggetti pubblici e privati interessati. I principali ambiti d’intervento sono i contesti urbani periferici e marginali interessati da carenza di attrezzature e servizi, degrado degli edifici e degli spazi aperti e processi di esclusione sociale, ivi compresi i contesti urbani storici interessati da degrado del patrimonio edilizio e degli spazi pubblici e da disagio sociale; i contesti urbani storici interessati da processi di sostituzione sociale e fenomeni di terziarizzazione; le aree dismesse, parzialmente utilizzate e degradate.
[39] Calace, “Per una città proiettata al futuro”, in D’Onofrio e Talia, Op. cit., Milano, 2015, pag. 144.

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