La gestione dei processi


Breve estratto dalla tesi di laurea magistrale in Architettura (Uni Parma, DIA) “Rigenerazione a Salerno. La rigenerazione urbana attraverso la bioeconomia”:

1.3.5     La gestione dei processi

L’attuale gestione dei processi di trasformazione e di rigenerazione urbana risente dell’assenza di un’organica e matura legge urbanistica nazionale, che dovrebbe avere come obiettivo complessivo quello di garantire i diritti dell’uomo tenendo conto dei cambiamenti sociali, anche attraverso la gestione e la manutenzione del territorio, senza trascurare la fragilità dei territori stessi (rischio sismico e idrogeologico).

Secondo lo scrivente, l’ambito amministrativo ideale per governare e proporre la rigenerazione urbana e territoriale non è più quello degli attuali municipi ma un’area più vasta e intercomunale[1], e tali piani abbisognano di una regia pubblica con una forte, significativa e matura partecipazione dei cittadini, allo scopo di fare bene programmi, piani e progetti della trasformazione urbana attraverso un approccio, si multidisciplinare, ma che non trascuri gli aspetti ecologici e sociali.

Il procedimento della pubblica amministrazione sembra «una macchina che non deve pensare»[2]. L’uso del diritto privato in ambito pubblico nasce col D. Lgs. n.39 del 3 febbraio 1993 e continua con altri decreti e norme[3] negli anni a seguire, fino alla cosiddetta riforma Brunetta. L’insieme di queste norme consente agli organi politici di usare la pubblica amministrazione come fosse un’azienda privata, e mentre le imprese sono sorte per generare profitti, lo Stato ha il dovere di applicare la Costituzione, cioè tutelare l’interesse generale. Il legislatore, negli ultimi vent’anni, ha creato un vulnus conflittuale con gravi conseguenze sociali, ambientali ed economiche. In questo modo gli Enti locali pianificano, fra le varie priorità, proprio la massimizzazione dei profitti attraverso le SpA da loro controllate/partecipate, ma nei loro piani industriali gli obiettivi da raggiungere possono distruggere i valori culturali e ambientali del territorio. La rappresentanza politica che dovrebbe governare il mezzo, la macchina amministrativa, perde la capacità di governare il processo, e accade che la macchina guida le politiche anche se queste non rispondono più ai valori costituzionali (uguaglianza, istruzione, cultura, tutela del patrimonio storico, tutela della salute e dell’ambiente, Stato sociale e liberale). Solo quando si è sviluppata una cittadinanza sensibile, capace di individuare e stimolare una degna rappresentanza è accaduto che la macchina abbia intrapreso percorsi utili al bene comune delle persone e del territorio.

Dal punto di vista dell’amministrazione, nel senso più ampio del termine, le esperienze progettuali affini alla rigenerazione evidenziano l’importanza di sviluppare abilità e capacità specifiche circa la gestione dei processi, la raccolta dei fondi, l’acquisizione delle aree, la fase progettuale[4], la costruzione, la consegna e la gestione dei servizi a fine lavori[5].

Per ottenere obiettivi in maniera proficua si auspica una migliore cultura organizzativa basata su determinate abilità: «a) creatività, ovvero capacità di avere una visione complessiva di un’intera serie di punti di vista, al fine di potere centrare il problema; b) sensibilità, cioè abilità nel sentire quali sono le vere esigenze del personale, considerato come la maggiore risorsa di un’organizzazione, e di corrispondere per tempo a tali esigenze; c) visione, come capacità di intuire il futuro e di costruirlo secondo un progetto profondamente sentito; d) versatilità, come capacità di adattarsi facilmente e senza disagio alle nuove situazioni; e) focalizzazione, cioè essere in grado di eliminare le attività dispersive e di concentrare gli sforzi e le risorse verso i cambiamenti importanti; f) pazienza, come capacità di gestire e vivere le prospettive a lungo termine, anziché cercare i risultati immediati»[6].

Dagli anni ’70 negli USA si sviluppa l’approccio della pianificazione strategica nell’ambito della pubblica amministrazione per dare maggior efficienza al processo decisionale[7]. Alcuni esempi europei per la gestione dei processi in campo urbanistico sono rappresentati dai Comuni di Barcellona, Lione e Torino[8]. A seguito di questo dibattito si costruisce anche un percorso amministrativo per la pianificazione ecologico-ambientale, elaborata da Tillman[9], e può essere sinteticamente enunciata in sei punti: capire come funzione l’ecosistema; contesto regionale; interdisciplinarità; ampia partecipazione; analisi delle possibilità; comunicazione. In Germania si adotta un approccio rispetto all’articolazione della struttura della pianificazione territoriale e si basa su tre principi: il principio della prevenzione; il principio della cooperazione; il principio del colpevole (riparare i danni ambientali spetta a chi li ha procurati)[10].

Nell’ambito dei processi urbani italiani, a seguito degli insuccessi gestionali della pubblica amministrazione dagli anni ’60 fino agli anni ’80, e dalle spinte ideologiche liberiste, nel 1997 viene introdotta la cosiddetta Bassanini-bis che istituì le Società a Trasformazione Urbana (STU). Tale istituto se da un lato ha garantito una maggiore velocità dei processi amministrativi, da un altro lato non ha garantito lo stesso successo progettuale e qualitativo delle ZAC[11] francesi, e le ragioni sono molteplici: il successo dell’operazione dipende essenzialmente dalle capacità culturali e professionali degli individui, che necessitano di una discreta formazione culturale, una giusta capacità di costruire dinamiche relazionali efficienti, la capacità di interpretare il mercato immobiliare e la sostenibilità economica dei progetti con una corretta valutazione del rischio di impresa.

E’ indicativa l’esperienza francese delle ZAC a Parigi (quartieri Bercy e Tolbiac) ove, nonostante all’interno di un singolo lotto si concentra una molteplicità di interessi e di operatori, progettisti e costruttori, per realizzare la trasformazione urbana finalizzata al recupero dei tessuti degradati, queste società hanno saputo rispettare le attese della committenza entro tempi ragionevoli. Le medesime osservazioni possiamo farle per alcune esperienze tedesche che hanno utilizzato il modello delle cooperative (Tübingen). Confrontando queste esperienze con quelle italiane ove l’insuccesso dei progetti è determinato proprio dall’incapacità di gestire i processi, e di trascurare le conseguenze dopo la consegna dei lavori, soprattutto per la gestione dei servizi pubblici (Corviale a Roma).

Nel 2004, un’altra significativa esperienza con regia pubblica è quella del Comune di Barcellona che individua i criteri di trasformazione urbana. L’Ente indica una strada nuova rispetto al passato per favorire la realizzazione degli interessi pubblici, cioè si occupa dell’area già urbanizzata (plan 22@ e Poblenou) e non più di nuove espansioni. Il Comune definisce i principi e chiede sia al pubblico che al privato di indirizzare le risorse verso la costruzione del cosiddetto “verde strategico”, verso il recupero delle aree industriali dismesse, verso la costruzione di nuove infrastrutture informatiche e la costruzione di nuovi alloggi pubblici. L’operazione avviene modificando le densità urbane nei tessuti industriali dismessi e indirizza l’edificazione in un nuovo equilibrio per favorire la cosiddetta “città pubblica”[12].

«Uno degli indirizzi culturali della sostenibilità riguarda la costruzione di un centro dinamico capace di dare input creativi al sistema sociale e recepire stimoli progettuali dai diversi elementi componenti il sistema stesso, sintetizzabile in una serie di momenti significativi:

  • Passaggio da amministrazione pubblica “ordinativa” a management pubblico creativo
  • Green Government
  • Reti collaborative locali
  • Forum civico
  • Rete collaborativa fra esperienze internazionali

gestione eco-sostenibile

Bisogna prendere atto che la reinterpretazione della civitas ha dato luogo a esperienze che costituiscono un sostanziale allargamento del diritto di cittadinanza, un allargamento che passa attraverso il passaggio da passivo ad attivo, da stabile ad adhocratico[13], da formale a informale, e sono probabilmente questi passaggi gli elementi fondanti delle esperienze di città nell’epoca della sostenibilità»[14].

Secondo l’ISTAT «rimanendo nell’ambito delle dimensioni trasversali, tra le iniziative che incrementano la trasparenza dei processi amministrativi e la partecipazione attiva dei cittadini (area B) si sta diffondendo l’utilizzo di strumenti di reporting ambientale e sociale quali il Bilancio sociale (redatto da 23 città nel 2013) e il Bilancio ambientale (da 15) e di coinvolgimento diretto dei cittadini in forme di progettazione partecipata (76 città le hanno già applicate, 45 solo nell’ultimo anno). L’incremento della trasparenza amministrativa si rileva anche nella crescente diffusione di servizi on line, una pratica che si traduce anche in specifici benefici ambientali (per esempio, riduzione della congestione urbana)»[15].

performance trasparenza e t

Prima dei processi riformativi degli anni ’90 circa la pubblica amministrazione (deregolamentazione, elezione diretta del Sindaco e uso del diritto privato in ambito pubblico) e prima dei “programmi complessi”, ci fu un’esperienza di riqualificazione colta dal Comune di Salerno che incaricò progettisti salernitani per rigenerare due luoghi pubblici centrali: il Corso ed il Lungomare (progettazione e riuso dello spazio pubblico). Entrambi gli interventi costarono circa 2 milioni di euro consegnati entro i tempi previsti. La progettazione realizzò luoghi pubblici aperti più accoglienti e funzionali per la convivialità, migliorando l’accessibilità e la fruibilità dello spazio pubblico favorendo lo sviluppo economico e turistico locale. Tutt’oggi quell’esperienza amministrativa rappresenta un modello gestionale positivo e gli interventi realizzati sono i luoghi più frequentati e significativi per i cittadini salernitani. Il Corso Vittorio Emanuele lungo circa 900 metri, fu pedonalizzato ed arredato (1987) realizzando negli anni ’80 una delle più estese aree a traffico limitato di tutta Italia, percorso perdonale che va dalla stazione fino all’ingresso del centro storico, ed il Lungomare Trieste nuovamente arredato e valorizzato (1992).

Un’altra esperienza positiva, post riforma degli anni ’90, gestita dall’ambito pubblico italiano è rappresentata dal Piano di Riqualificazione Urbana (PRU) nel quartiere Compagnoni Fenulli di Reggio Emilia. Nel 2002 il PRU ha coinvolto 34 edifici per 358 alloggi totali in un’area di 42.619 mq. Nel I stralcio l’intervento ha previsto un diradamento urbanistico con la demolizione di 8 edifici e ricostruzione di 6 fabbricati per un totale di 104 alloggi (56 Edilizia residenziale pubblica e 48 per locazione permanente) e la sistemazione di spazi aperti e del verde pubblico; nel II, III e IV stralcio, in fine, la riqualificazione edilizia ha migliorato le condizioni ambientali e la dotazione dei servizi, e questo processo è avvenuto con il coinvolgimento di soggetti privati attraverso la promozione degli investimenti.

Un interessante racconto di come lo Stato, attraverso le amministrazioni comunali, rinuncia alla gestione pubblica delle trasformazioni urbane è fornita da Leonardo Benevolo citando lo sviluppo urbano di Milano. La critica associa sia l’assenza di una pianificazione urbana nella sua interezza, e sia l’intenzione speculativa dei progetti. «I fattori portanti del paesaggio esistente, modelli e regole associative, sono dimenticati e rimossi, lasciando emergere non un’organizzazione nuova ma la pluralità disorganizzata di singoli elementi». Le trasformazioni riguardano il riuso delle grandi aree industriali abbandonate riprogettate dagli archi star (area Garibaldi-Repubblica città della moda, la nuova sede della Regione Ieoh Ming Pei e Cesar Pelli; area Montedison, Norman Foster; area Ansaldo, David Chipperfield; Porta Vittoria Peter Wilson e Rafael Moneo; Fiera di Milano a Pero, Massimiliano Fuksas). «La procedura accolla agli operatori privati, in cambio delle autorizzazioni legali, la cessione delle opere pubbliche e i rischi dell’operazione; subordina ogni passaggio alle procedure pubbliche, rendendo difficile ogni cambiamento di rotta per far fronte al mutamento delle circostanze; ritaglia a favore dell’amministrazione pubblica una parte dell’utile fondiario e legittima, anzi ribadisce, la centralità dell’operazione speculativa. Si poteva procedere in altro modo? Il Comune, scendendo in campo, avrebbe potuto acquistare temporaneamente le aree da trasformare e rivendere agli operatori i lotti edificabili; sommare oneri e i ricavi di questa ad altre iniziative, cioè guadagnare la libertà strategica di progettare alla scala urbana, e mantenere il controllo unitario dei tempi sincronizzandoli con l’esecuzione delle opere pubbliche. Il pareggio economico del ciclo avrebbe svincolato un confronto paritetico con le parti in un quadro di rapporti consensuali. Sarebbe stato necessario un fondo rotativo iniziale, ma l’amministrazione avrebbe dovuto dalle banche, dove hanno sede gli interessi antagonisti della rendita fondiaria. Una conseguenza della situazione descritta è l’oscuramento del giudizio architettonico»[16].

«Nel costruire convenzionale, spesso il committente non coincide con chi vivrà e utilizzerà l’edificio: il committente spesso coincide con l’impresa di costruzioni oppure è una società immobiliare (real estate) che gestisce economicamente le operazioni. Gli obiettivi diventano semplicemente l’individuazione della destinazione d’uso rispetto alla quale vi è più domanda e dei target di utenza possibili»[17]. Non essendoci relazione fra chi commissiona e chi gestisce, l’obiettivo primario è il contenimento dei costi di costruzione. Per ovviare a questo problema è sufficiente che il committente corrisponda ai cittadini che vivono negli alloggi da rigenerare e siano dotati di una certa sensibilità e cultura, per questo motivo il modello cooperativo è il percorso più conveniente dal punto di vista della qualità progettuale e quindi del risultato da ottenere.

Dal punto di vista dell’efficienza «se si vuole ottenere la realizzazione di edifici sostenibili e ad alte prestazioni si prefigura una nuova modalità di gestione del progetto, simile al construction management, ma con una maggiore responsabilizzazione del gruppo di progettazione. Sicuramente un processo edilizio che punta alla realizzazione di un edificio sostenibile non può basarsi sul massimo ribasso ed essere affrontato in economia. La qualità ha un costo, ma tale costo va visto in una visione complessiva dell’intero ciclo vita dell’edificio»[18].

Collegamenti ai paragrafi:

Collegamenti ai capitoli:

[1] Ad esempio, si pensi ai “sistemi locali”.
[2] Luttwak, Strategia del colpo di Stato. Manuale pratico, Rizzoli, 1983.
[3] Legge Bassanini n.59/97, DD. LLgs n.80/98 e n.387/98 (seconda privatizzazione), D. Lgs. n.165/2001 (testo unico pubblico impiego), D. Lgs. n.150/2009 (riforma Brunetta), L. 92/2012 (riforma Fornero), D.P.R. n.62/2013 (codice etico dei pubblici dipendenti).
[4] Le norme UNI EN ISO 9000/2000 definiscono la qualità come: grado in cui un insieme di caratteristiche (elementi distintivi) intrinseche soddisfa i requisiti (esigenze o aspettative che possono essere espresse, generalmente implicite e cogenti. Il controllo della qualità come funzione fondamentale della gestione manageriale nel campo della progettazione architettonica-ingegneristica è presente negli Stati Uniti già prima degli anni ’50. […] Procedure per il controllo della qualità esistevano anche nel Regno Unito sin dagli anni ’60 del secolo scorso e su quelle si fondano le Norme Europee del 1987 della famiglia UNI EN 29000. In Italia il concetto di qualità del progetto e di procedure per la sua qualificazione è timidamente entrato dopo la metà degli anni ’80. Iniziative più concrete per affrontare le gravi carenze esistenti in questo settore sono state prese per la prima volta in Italia dopo l’introduzione delle norme UNI EN 29000 e ISO 9000 – 1:1994 e della legge quadro in materia di lavori pubblici (legge 109/1994 e successive modifiche e Regolamento attualmente abrogata e sostituita dal D. Lgs 163/2006 Codice dei Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture). […] Le norme attuali per la qualità mirano ad assicurare il miglioramento continuo del sistema per la qualità, basato sui processi, adottato dallo studio progettuale. L’applicazione di queste norme, che prevede l’adozione nelle aziende produttrici, e quindi negli studi di progettazione, di sistemi qualità intesi come: «strutture organizzative, procedure, processi e risorse necessari ad attuare la gestione per la qualità», non tende ad imporre l’uniformità di questi sistemi (Grigoriadis, 2009).
[5] L’esperienza insegna che non bastano le invenzioni di strumenti (le ZAC francesi, l’Enterprise zone in Inghilterra, o l’IBA di Berlino), ma occorre un diverso contesto normativo e culturale. «È necessaria una forte dose di educazione civica degli operatori del settore», un senso di responsabilità verso la società osservando il problema della speculazione finanziaria che si nutre del mercato immobiliare (Garano, La città nell’incertezza e le contraddizioni dei piani, Roma, 2015, pag. 204).
[6] Pedaci, Il management pubblico, Napoli, 2012, pag. 21.
[7] Archibugi, Introduzione alla pianificazione strategica in ambito pubblico, Firenze, 2002.
[8] Porrello, <http://www.iuav.it/Ateneo1/docenti/pianificaz/docenti-st/Antonino-P/materiali-/Lezione-15-12-08—Pianificazione-strategica-urbana.pdf>  (consultato il 26 luglio 2014).
[9] Design for Human Ecosystem, 1985.
[10] Kipar, “Esperienze e prospettive della progettazione ambientale”, in V. Gangemi, Cultura e impegno progettuale, Milano, 1992.
[11] “Zones d’Aménagement Concerté”, programmi di risanamento con investimenti pubblici.
[12] Clos, Op. cit., 2008.
[13] adhocrazia: Forma organizzativa fondata su piccoli gruppi di lavoro che aggregano persone in possesso di competenze specialistiche diverse, dotata di un’ampia autonomia operativa e decisionale, e capace di evolvere e di adattarsi velocemente ai cambiamenti dell’ambiente esterno. […] La mancanza di una visione globale che vada al di là dello specifico progetto, tuttavia, può portare i decisori a soluzioni che non sono in linea con gli obiettivi generali. Inoltre, la ridotta formalizzazione e lo scarso ricorso a regole e a procedure, se da una parte libera i lavoratori dall’obbligo di applicare rigidamente soluzioni che si dimostrano non idonee, dall’altro rischia di generare nello svolgimento del lavoro ambiguità e tensioni, che si traducono in un aumento della conflittualità all’interno dei gruppi, con conseguenze negative in termini di efficacia e di efficienza. (Fonte: dizionario Treccani).
[14] Longhi, Op. cit., 2009, pag. D 38.
[15] ISTAT, 2015.
[16] Benevolo, Op. cit., 2006, pag. 277.
[17] Lavagna, Op. cit., 2008, pag. 301.
[18] Ivi pag. 302.

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