Il superamento della perequazione urbanistica


Breve estratto dalla tesi di laurea magistrale in Architettura (Uni Parma, DIA) “Rigenerazione a Salerno. La rigenerazione urbana attraverso la bioeconomia”:

1.3.3.2       Il superamento della perequazione urbanistica

Il problema della rendita e la ricerca di fondi per acquisire i suoli ha fatto nascere e sviluppare tecniche (scambio e compensazione), per favorire la realizzazione degli obiettivi prefissati nei piani regolatori generali (piano urbanistico comunale) attraverso strumenti e meccanismi giuridico economici come la perequazione urbanistica[1]. Attraverso questi strumenti i Comuni non hanno bisogno di acquistare i suoli per realizzare gli standard minimi obbligatori per legge, poiché saranno i privati a pagare i costi e costruire anche gli standard previsti dallo stesso piano regolatore generale, nella sostanza si tratta di uno scambio. Tale procedura se da un lato evita ai Comuni di trovare i fondi, non risolve il problema della rendita di posizione, e in taluni casi non ha risolto neanche il problema per cui la perequazione urbanistica è nata: la progettazione degli standard a costo zero per lo Stato. Le ragioni risiedono nel rapporto fra interessi privati e interessi pubblici, poiché spesso i piani sono sbilanciati verso gli interessi dei soggetti privati, mentre il Comune è inerte di fronte ai cambiamenti della società e del mercato. «L’obiettivo della perequazione è quello di superare la frammentazione della copertura degli oneri urbanizzativi da parte dei privati e realizzare un sistema generalizzato che crei una equazione tipo: trasformazione edilizia =  città pubblica, lì dove le trasformazioni non solo concorrono alla copertura degli oneri urbanizzativi ma tendono a coprirli interamente»[2]. Tale obiettivo è raggiungibile nel caso della cosiddetta perequazione generalizzata o diffusa, che implica un’analisi molto accurata tra volumetrie concesse e oneri a carico dei privati, il tutto associato al calcolo del fabbisogno sia delle opere pubbliche che degli standard inseriti nel “piano dei servizi”. Un processo complesso è legato alla classificazione delle aree da trasformare alle quali assegnare un indice convenzionale di edificabilità[3] (ICE o plafond légal de densité) con criteri oggettivi e verificabili per giudicare l’operato dell’amministrazione.

«Politica e beni vengono edulcorati da raffinati tecnicismi e dispositivi di perequazione e compensazione utilizzati per organizzare il disegno dello spazio e assegnare i diritti in assenza di una vera e propria visione politica, piuttosto alla presenza di una sempre più diffusa inconsapevolezza delle conseguenze»[4]. In questo periodo di lunga recessione economica, e di inefficacia della perequazione stessa, una soluzione proposta per sostenere il mercato delle trasformazioni urbane è quella di “densificare per riqualificare”, cioè di utilizzare i premi volumetrici come incentivo per ristrutturare l’edilizia esistente (demolire e ricostruire) senza consumare altro suolo agricolo[5]. Secondo il parere dello scrivente la proposta dei premi volumetrici in sé, non è garanzia per la soluzione dei problemi sociali e di degrado presenti nelle città.

Secondo Luca Nespolo le trasformazioni urbane possono essere attuate attraverso soluzioni di gestione, coordinate da una forte regia pubblica, che garantiscono la socializzazione dei plusvalori immobiliari e al contempo un controllo della morfologia, finalizzato a migliorare le condizioni di vita dei residenti. Si tratta quindi di esperienze nelle quali l’attore pubblico si pone come coordinatore del processo di trasformazione della città, approntando quelle misure necessarie ad arginare le possibili ricadute negative determinate dalla razionalità di mercato, attraverso forme di controllo che riguardano sia gli assetti fisici delle trasformazioni che il bilancio economico degli interventi. Si propone di adottare un nuovo modello di captazione del plusvalore, basato sul recupero diretto degli aumenti di valore fondiario determinati dalle scelte di piano in misura proporzionale alla rendita incamerata dal proprietario immobiliare. In pratica è necessario fare la stima diretta del plusvalore determinato dalla decisione pubblica di trasformazione/rigenerazione delle aree (valutata in termini economici, o parametrici), poi definire preventivamente l’aliquota del plusvalore oggetto di recupero cui assoggettare tutti i progetti e applicarla a progetti di trasformazione/rigenerazione di attuazione privata, orientati da una forte regia pubblica. Il recupero diretto del plusvalore consente di incidere direttamente sul planning gain determinato dalle scelte di pianificazione e di progetto e, al contempo, consente di definire con flessibilità la gamma di attrezzature, cessioni, opere ed oneri che costituiscono il ritorno collettivo delle operazioni di trasformazione. Un esempio di questa esperienza è Monaco di Baviera attraverso il modello SoBoN[6]. Il modello tedesco prevede che una parte dell’area sia concessa gratuitamente alla Municipalità per realizzare strade e aree a verde e funzioni collettive (i nostri standard), e aree per compensazione di impatti, nelle vicinanze del progetto o eventualmente in altre aree; che sia rimborsato l’onere da sostenersi da parte della Municipalità per realizzare le infrastrutture e per realizzare le infrastrutture sociali; che siano rimborsate le spese per concorsi di architettura e consulenze tecniche; che gli operatori accettino un rilevante costo per realizzare edilizia sociale per una percentuale pari al 30% della superficie fondiaria edificabile; nel caso di sviluppo di attività commerciali, si prevede la realizzazione privata di aree e capannoni per artigianato e piccola impresa.

22Barcellona
Master plan 22@Barcelona, lo spazio pubblico; (Fonte immagini: Clos, 2008)

Un altro caso è la rigenerazione di Barcellona, quando l’Amministrazione il 29 luglio 2000 modifica il Plan General Metropolitano del 1976 per la trasformazione dell’area industriale del Poblenou e il Distrito de Actividades 22@[7]. Il progetto di rigenerazione coinvolge un’area di 198,26 ha; propone di realizzare 3,2 mln m2 di attività produttive leggere ossia un distretto dell’innovazione per imprese legate all’economia della conoscenza, e 800 mila m2 in alloggi e servizi. Il piano propone due linee guida, la prima è socializzare la rendita immobiliare, aumentando i carichi[8] imposti ai cosiddetti developers, e l’altra è di favorire la trasformazione sociale del quartiere favorendo nuova occupazione e l’incremento di una maggiore vitalità e diversificazione sociale attraverso i nuovi residenti attesi.

Aggiornamenti: secondo lo scrivente superare la perequazione non significa eliminarla ma implementare questa tecnica con obiettivi sociali ed ambientali chiari, ripristinando il ruolo pubblico dello Stato per orientare il mercato verso una condotta compatibile con la Costituzione italiana, cioè l’uso sociale dei suoli e la tutela ambientale. Altri Paesi mostrano e dimostrano l’importanza di un coordinamento pubblico efficace circa i processi di trasformazione urbana, e questo ha garantito l’approvazione di corretti piani urbanistici e quindi la costruzione del welfare urbano. Il ruolo dello Stato è di garantire l’interesse generale orientando il governo il territorio sia per contenere i processi speculativi (misurando adeguatamente la tassazione) e sia per garantire la costruzione di standard e servizi per tutti gli abitanti attraverso un corretto disegno urbano che riduce ed elimina le disuguaglianze territoriale creando opportunità di sviluppo umano.

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[1] Per evitare o ridurre disparità fra i suoli edificabili e i diritti edificatori, l’esperienza inventa la cosiddetta perequazione urbanistica per «riconoscere ai proprietari un valore della proprietà commisurato alla tipologia, alla localizzazione, all’urbanizzazione, alla classificazione delle aree rispetto al contesto territoriale nel quale si collocano», ma una certa dose di diseguaglianza è connaturale alla pianificazione urbanistica. La perequazione costituirebbe un modo alternativo di attuazione della zonizzazione» (Urbani, in Fiale, Diritto Urbanistico, XV Ediz. 2015, pag. 74). Le modalità di attuazione della perequazione sono due: 1) «perequazione di comparto» si realizza concentrando la cubatura afferente a una certa zona in una specifica sua parte: il mezzo tecnico è quello della creazione di una “zona a trasformazione unitaria”, che costringe i proprietari della zona medesima ad accordarsi tra loro se vogliono evitare la paralisi di qualsiasi iniziativa; 2) «perequazione diffusa» consiste in una tecnica di scissione tra conformazione della proprietà e la distribuzione su tutto il territorio comunale di una “edificabilità uniforme meramente potenziale”, avente rilevanza sotto il profilo economico. Può costruire chi possiede un’area edificabile prevista dal piano.
«Le sequenze che qualificano il procedimento tecnico chiamato “perequazione urbanistica” sono: a) individuazione del campo di applicazione del regime perequativo; b) attribuire all’indice convenzionale di edificabilità alle differenti classi di suoli: c) regolazione dello scambio fra chi cede edificabilità e chi l’acquisisce; d) definizione delle modalità di atterraggio dei volumi in base a criteri compositivi» (Gabellini, Op. Cit, Roma. 2002, pag. 111).
[2] Urbani, “I problemi giuridici della perequazione urbanistica”, in Urbanistica e perequazione. Regime dei suoli, land value recapture e compensazioni nei piani, Milano, 2012, pag. 90.
[3] È la misura di edificabilità riconosciuta al proprietario ed è un attributo fisso della classe alla quale i terreni appartengono. L’ICE è il rapporto tra quantità di edificazione realizzabile a seguito dell’approvazione dello strumento urbanistico e la superficie interessata dalla trasformazione, e si riferisce alla sola edificazione privata.
[4] Perrone & Gorelli, Op. cit., 2012, pag. IX.
[5] La fattibilità economica dell’operazione è garantita dal fatto che il valore della volumetria ristrutturata col premio volumetrico (Vp) è maggiore del valore del capitale edilizio esistente (Ve) (Micelli, La gestione dei piani urbanistici. Perequazione, accordi, incentivi, Venezia, 2011).
[6] Sozialgerechte Boden Nutzung = Utilizzo del suolo socialmente equo.
[7] Le linee guida della rigenerazione urbana 22@ individuate nel distretto San Martì di Barcellona sono: densidad urbana, la città compatta favorisce un indice di edificazione fra 2 (m2t/m2s) e 2,7 (m2t/m2s) ma è vincolato agli obblighi che prevedono, all’interno dei piani attuativi, di destinare il 30% dei suoli allo spazio pubblico creando spazi verdi e alloggi sociali e nuove attività (cultura e innovazione tecnologica);  fomento de la presencia de actividades densas en conocimiento, la promozione delle attività per promuovere uso misto dello spazio con almeno il 20% di funzioni miste nei programmi attuativi di trasformazione; infraestructuras avanzadas, un miglioramento delle infrastrutture che comprendono 35 km di strade con attività miste; vivienda, 4000 alloggi per l’edilizia pubblica; espacio pubblico, il 10% della trasformazione deve progettare la città pubblica, 114.000 m2 di verde pubblico; el patrimonio industrial, il recupero delle aree industriali dismesse (Clos, op. cit. 2008, pag. 41, Comune di Barcellona).
[8] La tassazione sulla rendita è indirizzata a costruire nuovi spazi pubblici, alloggi sociali, e servizi innovativi (comunicazione, uffici, ricettive e tecnologie).

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