Gestione dei costi e opportunità della rigenerazione urbana


Breve estratto dalla tesi di laurea magistrale in Architettura (Uni Parma, DIA) “Rigenerazione a Salerno. La rigenerazione urbana attraverso la bioeconomia”:

1.3.3.3       Gestione dei costi e opportunità della rigenerazione urbana

Le prime esperienze di rigenerazione urbana avvenute in Inghilterra hanno mostrato che la convenienza economica degli interventi si poteva ottenere attraverso il riattamento degli alloggi, la decisione economica delle amministrazioni locali sono consigliate da una formula finanziaria proposta da Lionel Needleman, ove il costo del riattamento sia inferiore al valore attualizzato della ricostruzione immediata[1].

costo massimo del rinnovo

Tale formula viene proposta a seguito delle indagini relative al patrimonio edilizio esistente e le relative ipotesi circa il rinnovo del tessuto urbano delle città britanniche. Needleman pubblica una tabella che dà indicazioni economiche per compiere scelte fra riattamento e ricostruzione, ed emergono interessanti e contrastanti indicazioni, il suo lavoro verrà successivamente aggiornato inserendo nuovi dati[2] ma le indicazioni di massima non mutano[3]. L’approccio Needleman, nel solco della matematica finanziaria, mostra che secondo l’ipotesi minima dei 5 anni e un saggio del 3% non converrebbe spendere più del 12%, mentre sempre con l’ipotesi di 5 anni e un saggio del 6% potremmo spendere il doppio (24%). In sostanza la convenienza del riattamento cresce col tasso d’interesse e con la durata ipotetica assicurata all’immobile.

Dall’esperienza pratica del modello anglosassone sappiamo che i Governi hanno sostenuto programmi ad hoc finanziati direttamente con la spesa pubblica[4] e indirizzata verso gli ambiente costruiti (inner city). Le recenti esperienze italiane mostrano un approccio molto diverso[5], con soluzioni poco convincenti poiché è aumentato inutilmente il consumo del suolo senza risolvere problemi sociali ed ambientali.

Uno dei criteri di stima per valutare la convenienza economica dei beni da trasformare si chiama “valore di trasformazione”, ove il valore del bene da stimare (V) è uguale alla differenza fra il valore del bene ottenuto dalla trasformazione (VT) e il costo della trasformazione, cioè V=VT-KT. Tale criterio misura quanto può essere valorizzato un bene mediante la sua trasformazione. Uno degli effetti di tale criterio è l’aumento della rendita immobiliare, e per ridurre tale effetto si valuta l’aliquota di capital gain da tassare, recuperando il plusvalore.

Nei capitoli precedenti abbiamo visto che la fattibilità economica delle trasformazioni urbanistiche dipende dagli incentivi volumetrici accordati nel piano, invece l’approccio anglosassone ha avuto l’aiuto pubblico mentre quello italiano è completamente subordinato al mercato.

L’analisi dei costi per riqualificare l’esistente è uno degli aspetti più critici per la difficoltà, ex ante, di stimare i costi diretti[6] e la standardizzazione delle procedure. Possiamo individuare tre tipologie d’intervento: recupero pesante[7], recupero medio[8] e recupero leggero[9]. Per la determinazione del costo di costruzione e/o riqualificazione si può procedere attraverso il metodo sintetico (parametrico), il metodo analitico (computo metrico) oppure il metodo misto semianalitico (per elementi funzionali[10]). Per il metodo sintetico parametrico i costi di recupero sono funzione della geometria del manufatto (G); della qualità del manufatto (Q); e dalla tipologia degli elementi quali impianti e simili (N), cioè CT=f(G,Q,N). Il costo complessivo della riqualificazione si misura col prodotto fra computo metrico (ci), livello del degrado (ɛi) e per la relativa quantità (qi), cioè: CTr=∑ci*εi*qi.

Per quanto riguarda il recupero dell’edilizia storica esiste un metodo standardizzato e riconosciuto. La complessità dei fenomeni da analizzare e valutare, allorché si tratti di affrontare i sistemi edilizi ambientali di rilevante valore storico e paesaggistico, richiede un approccio di studio e di ricerca interdisciplinare coordinato. Da qui la proposta di ricorrere all’Analisi del Valore (AV)[12]. «Il lavoro viene effettuato in cinque fasi: “Informazione, Analisi Esigenziale, Analisi Funzionale”, indispensabile premessa per individuare le esigenze di tutte le componenti interessate al servizio che si intende dare, e misurare la soddisfazione delle stesse, in relazione alle funzioni da esplicare, relativamente ad un prefissato periodo di tempo definito vita utile ipotizzata. Seguono le fasi: “Creatività”, “Valutazione e selezione”, “Sviluppo della soluzione originariamente sottoposta ad analisi e di soluzioni alternative”, comprese quelle eventualmente prodotte dal gruppo di lavoro nella fase creativa, e “Presentazione”, in ordine di priorità rispetto ad un parametro numerico omnicomprensivo, l’Indice di Valore (Iv), dato dal rapporto tra l’Utilità (U) dell’entità considerata per dare il servizio richiesto nella vita utile ipotizzata, ed il Costo globale (Cg) che ne deriva»[13]. Iv=U/Cg.

Generalizzando il tema, è necessario ricordare che l’economia neoclassica figlia della “funzione della produzione” e della “funzione del profitto” indica che aumentando le quantità e riducendo i costi è possibile aumentare i profitti. Il tema è strettamente collegato a un problema culturale, politico e sociale, ove il profitto è la priorità di ogni individuo e non la qualità della vita. L’approccio del mero profitto, in ambito urbanistico genera un consumo del suolo, un aumento dei carichi urbanistici e quindi un aumento del consumo di risorse finite. Ancora oggi la cosiddetta rigenerazione urbana sostenibile è considerata remunerativa attraverso incentivi volumetrici, cioè l’aumento di superfici lorde sugli edifici esistenti, con evidenti implicazioni e limiti applicativi di carattere tecnico e statico, tutto ciò poiché non esistono più piani pubblici di investimento a fondo perduto ed il cosiddetto partenariato pubblico-privato poggia sul profitto degli interessi privati che potrebbero contrastare con l’interesse generale. Tutto il sistema dei programmi pubblici poggia su criteri matematici finanziari circa il sistema del prestito caricato con interessi, ove le valutazioni economiche espresse dai consulenti delle banche sono prioritarie rispetto al progetto. Lo stesso modello Needleman è condizionato dal saggio d’interesse, condizionato a sua volta da decisioni dei banchieri, da agenzie di rating, dalle borse telematiche e dallo “spread”.

La rigenerazione urbana intesa come recupero delle città partendo dall’interno dell’area urbanizzata senza un aumento delle superfici da vendere non sarebbe economicamente conveniente poiché la contabilità figlia dell’economia neoclassica pensa in termini di quantità crescenti, per far crescere il PIL, e non necessariamente per migliorare la qualità urbana e la vita degli abitanti.

Secondo il pensiero predominante che predilige la privatizzazione dei processi, un progetto urbano è economicamente sostenibile solo se si realizzano profitti e ciò avviene aumentando il volume di vendita degli alloggi costruiti (cioè solo se aumenta le quantità di superfici lorde), e non se demolisce e ricostruisce e/o recupera l’esistente con l’obiettivo di migliorare la qualità urbana generando un equilibrio fra spazi pubblici e spazi privati, e inserendo servizi utili alla comunità. Nell’analisi dei costi le operazioni di demolizione e ricostruzione sono classificate nelle uscite, ma se fossero detassate allora la rigenerazione urbana non sarebbe più economicamente insostenibile.

Abbiamo visto in precedenza che, alla fine dell’Ottocento e inizio del secolo Novecento gli Stati si occupavano di promuovere politiche socialiste per i ceti meno abbienti, fu emblematico il caso della città di Ulm ove il Comune comprava suoli, costruiva case e le rivendeva a prezzo di costo[14]. Una proposta del genere, cioè ripristinare il ruolo centrale dello Stato, oggi non è neanche in discussione. Imitando quella programmazione, lo Stato sovrano può espropriare suoli e volumi costruiti e indirizzare la pianificazione secondo l’interesse generale della tutela del territorio, la qualità urbana, il recupero degli standard e il diritto alla casa, questa volta seguendo i principi bioeconomici. Lo Stato può coprire i costi di demolizioni e ricostruzioni, oppure tali interventi potrebbero essere detratti, cioè il soggetto promotore della rigenerazione potrebbe detrarre i costi dal pagamento delle tasse.

Ad esempio, se rimanessimo nell’obsoleto paradigma dell’economia neoclassica lo scenario intermedio previsto per Salerno, dovrebbe costruire circa 163.736 mq di superfici lorde da vendere nel libero mercato come civili abitazioni, commercio e uffici ripagando integralmente i costi e generando ricavi. Questa consuetudine dell’economia neoclassica è una teoria fuorviante, tant’è che nel corso degli ultimi anni, operazioni di riqualificazione programmate dai piani urbanistici sono fallite poiché il mercato non ha assorbito l’offerta. Nel caso di Salerno si tratterebbero di superfici inutili che rappresentano ben il 53,35% di quelle superfici lorde interessate dall’intervento e quindi aggraverebbero i carichi urbanistici esistenti contraddicendo il concetto stesso di rigenerazione urbana. Osservando la società, la domanda prevalente nel mercato delle aree urbane non è quella di superfici lorde da vendere/comprare, ma di servizi e spazi pubblici che generalmente sono classificati come costi, e una parte della domanda è rappresentata dall’immissione nel mercato di alloggi a basso costo per le nuove famiglie.

Fin dal momento in cui i Governi decisero che lo Stato dovesse essere privato del potere di emettere e controllare moneta è accaduto che anche la tutela del paesaggio, dell’ambiente e l’obiettivo di migliorare la qualità di vita dei cittadini viene condizionato negativamente dall’economia neoliberista. Qualsiasi intervento di recupero, riqualificazione e rigenerazione è stato comunque associato alla crescita del mercato immobiliare, anche quando non era affatto necessario. Alcuni tentativi di riequilibrare le risorse, all’intero del sistema dell’economia del debito, sono stati realizzati attraverso il recupero diretto del plusvalore fondiario[15].

Il contesto urbano italiano mostra il fenomeno delle città in contrazione, così come per Salerno con una doppia conseguenza negativa, poiché alla perdita degli abitanti del centro urbano in contrapposizione ai piani in espansione si è consumato inutilmente suolo agricolo. La contrazione dei grandi centri ha generato l’aumento demografico dei piccoli centri limitrofi, privi di adeguati strumenti urbanistici contribuendo a costruire un aumento della dispersione urbana e carichi urbanistici mal gestiti. La dispersione ha creato una mobilità centro-periferia senza che vi siano stati approntati piani adeguati a gestire il flusso migratorio permanente e nonché i flussi quotidiani e occasionali.

Per affrontare correttamente la complessità è necessario cambiare radicalmente la visione economica e monetaria poiché per rigenerare città e periferie, facendo una stima empirica, sono necessari diversi miliardi di euro per i prossimi trent’anni. Secondo lo scrivente, è necessario che la fiscalità generale sia correttamente utilizzata e che lo Stato si riprenda il ruolo attivo per finanziare opere pubbliche come la rigenerazione delle aree urbane. Individuando le tipologie d’intervento è possibile applicare politiche bioeconomiche nei sistemi locali individuando anche costi standard per le demolizioni e le ricostruzioni. I piani ovviamente saranno costituiti da progetti ad hoc per i luoghi e gli abitanti, poiché la complessità e l’originalità sociale dei territori, e l’unicità delle aree urbane coi relativi problemi può essere risolta solo affrontandoli ma uscendo dalla prevalenza della cultura economica, utile a misurare le quantità e farsi un’idea, ma poco utile a dare risposte corrette alle persone che vivono in aree degradate.

Invece, l’approccio bioeconomico ci consente di partire da verità scientifiche, cioè ridurre gli sprechi dei flussi di energia.

«Herman Daly, tra i padri fondatori dell’Ecological Economics, fu tra i primi a proporre una matrice input-output dell’economia, avendo cura di indicare quali dati sarebbero stati necessari per la sua effettiva redazione. Il sistema industriale, su cui si fonda la produzione umana di beni, non è in grado di creare materia, ma solamente di trasformare le risorse messe a disposizione dalla natura. […] L’economia ecologica, nata negli anni ’60, evidenzia come i sistemi naturali e i beni liberi forniti dalla natura siano fonti essenziali per sostenere l’economia. La natura va computata nei bilanci economici, assegnandole un valore monetario, Pionieri di questo ambito di studi sono stati Nicholas Georgescu-Roegen, Kenneth Boulding, Herman Daly e Robert Costanza»[16].

Dal punto di vista dell’efficienza energetica la valutazione economica è influenzata dai seguenti fattori: fabbisogno energetico annuo, potere calorifico dei vettori energetici, rendimenti dei sistemi utilizzati, prezzo dell’energia utilizzata e della sua distribuzione, costi d’investimento per l’acquisto della centrale di generazione di calore e l’adeguamento della struttura che ospita la centrale termica, costi di gestione e manutenzione, tempi di ammortamento dell’impianto[17]. In termini di analisi del ciclo vita misurare il flusso di energie e materie impiegate è un processo molto complesso. Sia la fase di costruzione e sia quella di demolizione, contiene processi impattanti, ma poco controllabili, che tendono a essere omessi, inoltre un edificio è un prodotto complesso e non replicabile «nonostante i prodotti edilizi possono essere sempre gli stessi, ogni edificio è diverso, in base alla collocazione geografica, climatica, alle specificità del sito, alle esigenze di progetto, alle modalità d’uso. […] Di conseguenza ipotizzando di riuscire nel tempo a collezionare dati attendibili relativi alla fase di produzione, i profili ambientali dei prodotti edilizi non sono sufficienti a rendere completa e affidabile la valutazione alla scala dell’edificio. La somma degli impatti dei singoli prodotti può non corrispondere gli impatti del sistema edificio assemblato, soprattutto se si tratta di un edificio realizzato in opera. Inoltre sono ogni volta difficili da stimare gli impatti ambientali della fase d’uso dell’edificio (gestione energetica, manutenzione, adeguamenti), che dipendono e variano a proposito delle scelte dello specifico progetto. […] Il metodo LCA, esauriente nell’analisi del processo dei prodotti edilizi, risulta meno completo invece se utilizzato come strumento di valutazione ambientale alla scala dell’intero edificio, diventando complessa la compilazione alla scala dell’edificio degli impatti generati da tutti i componenti e difficile l’individuazione e la quantificazione di tutte le prestazioni. […] Per esempio nel metodo LCA non rientrano tutte quelle verifiche di tipo “macroambientale” che riguardano il corretto rapporto dell’edificio col contesto, la qualità ambientale dell’insediamento, la vicinanza dei servizi, la permeabilità dei suoli, l’uso di materiali per evitare la formazione di isole di calore, e così via».

L’Italia e l’Unione Europea non hanno ancora compiuto la scelta politica di promuovere prioritariamente efficienti strumenti legislativi e finanziari per rigenerare città e territori seguendo i principi della bioeconomia, nonostante la maggior parte degli abitanti viva proprio nelle aree urbane[18], circa il 72% della popolazione. Secondo una relazione[19] di Walter Vitali, già ideatore del Comitato Interministeriale per le Politiche Urbane (CIPU), «nel Piano Nazionale delle Riforme (PNR) si annuncia che verrà data “particolare attenzione alla competitività sostenibile delle aree interne del Paese e alla valorizzazione delle città nella loro funzione di poli di sviluppo”. Secondo Vitali l’Agenda Urbana nel PNR è presente solo nel capitolo sull’accordo di partenariato per l’impiego dei Fondi strutturali europei 2014-2020, quindi esclusivamente come strumento di politiche straordinarie. Si declina per le 14 città metropolitane con lo specifico Programma Operativo Nazionale (PON) e per le città medie e gli altri poli urbani individuati dalle Regioni[20]. L’Unione europea chiede di rafforzare la dimensione urbana delle politiche di coesione (almeno il 5% del Fondo per lo sviluppo regionale alle città), ma pone l’accento sull’approccio integrato che deve coinvolgere tutte le politiche e tutti gli obiettivi europei»[21]. Il “piano città” coordinato dal CIPU negli scorsi anni ha stanziato appena 318 milioni di euro, pochi soldi rispetti agli investimenti miliardari necessari per rigenerare le 26 città in contrazione confrontati con gli scenari prima esposti. «In Italia si sta assistendo al paradosso che alle città viene riconosciuto un ruolo strategico nell’ambito delle politiche di sviluppo regionale, in assenza però di un’agenda urbana nazionale che definisca in maniera organica obiettivi, strumenti di attuazione e risorse a disposizione»[22].

Seppur l’UE riconosca e studia le dinamiche urbane (Audit urbano) circa il fenomeno della città in contrazione, definendo persino il termine policentrismo, cioè un’area territoriale basata sulla pluralità di centri riferendosi sia all’aspetto morfologico (distribuzione dell’edificato) e sia a quello funzionale (relazioni fra i poli), nel senso pratico non ci sono politiche monetarie adeguate ed efficaci tanto meno il budget minimo per affrontare le dinamiche urbane.

Coerentemente con quanto auspicato, circa una nuova distinzione fra beni (acqua, cibo, energia, paesaggio, sottratti dalle logiche mercantili) e merci, è possibile innovare i piani urbanistici passando dalla “terza generazione” sostenuta dalla perequazione alla “quarta generazione” di piani fondati sulla bioeconomia e sull’uscita dall’economia del debito[23]. Questa “quarta generazione” di piani progetta la vera rigenerazione urbana possibile ristabilendo che l’obiettivo dell’urbanistica è quello di sostenere lo sviluppo umano e promuovere politiche virtuose di coesione territoriale nel senso della sostenibilità forte, ove si persegue l’obiettivo prioritario della convenienza ecologica e sociale di piani e progetti, mentre la moneta torna a essere un mezzo, lo strumento di misura, e non più il fine. Se il legislatore ripristina il principio legale secondo cui gli oneri di urbanizzazione devono essere spesi solo per le urbanizzazioni, e incentiva il controllo pubblico della pianificazione, come auspicò l’ex Ministro Sullo, ed in fine introduce la detassazione per le demolizioni e le ricostruzioni del degradato patrimonio edilizio esistente allora si potrà perseguire un interesse generale circa il governo del territorio e trovare la convenienza economica per imprese e Amministrazioni locali, che potranno convertire piani urbanistici e territoriali in piani rigenerativi recuperando le somme dei permessi per costruire anche attraverso il recupero diretto del plusvalore fondiario. Consentendo agli amministratori di trovare accordi bonari con le imprese, e adeguando i piani attuativi verso obiettivi sociali ed ecologici[24], allora sarà possibile fermare lo spreco dei suoli agricoli già programmati ma non ancora realizzati, e spostare le risorse attuali e quelle future nella conservazione dei centri storici e nella rigenerazione delle periferie e della città moderna costruita secondo le malsane logiche speculative.

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[1]  dove B è costo della demolizione e della ricostruzione; M’è il costo di riattamento adeguato; i è il saggio d’interesse espresso sotto forma decimale (5%=0,05); λ è la durata utile dell’immobile riattato, espressa in anni; r è la differenza annua dei costi di manutenzione.
[2] la differenza fra gli affitti esigibili per un immobile riattato e uno nuovo, le diverse quantità di persone ospitabili nei due casi e le economie di scala ottenibili con la ricostruzione di intere aree.
[3] Morbelli, op. cit. 2002.
[4] Governo Wilson, Local Government Grants Act, 140 milioni di sterline in otto anni (Urban Programme, 1968).
[5] I programmi e le politiche urbane italiane non sono partite dal rinnovo urbano ma dalla conservazione dei centri storici e la riqualificazione delle aree industriali abbandonate, tralasciando proprio l’inner city, cioè quei tessuti urbani costruiti dall’espansione urbana avvenuta prima e dopo la seconda guerra mondiale.
[6] Consolidamento dei terreni; consolidamento delle fondazioni; interventi di modifica funzionamento statico dell’edificio (barre, cordoli, opere murarie); bonifica e restauro volte, solai lignei; interventi di recupero/sostituzione o nuove realizzazioni (tramezzature e intonaci); recupero, sostituzione o adeguamenti tecnologici (impermeabilizzazioni, pavimenti, rivestimenti, giunti, isolanti e coibenti, infissi); impianti tecnologici.
[7] Risanamento integrale del patrimonio edilizio e si caratterizza per un costo unitario (Cu) superiore rispetto alla nuova edilizia.
[8] Intervento caratterizzato da un costo unitario paragonabile a quello della nuova edilizia.
[9] Garantisce la manutenzione straordinaria ed è caratterizzato da un tipo di intervento con costo unitario inferiore alla nuova edificazione.
[10] Terreno fondale (scavi e movimento terra), strutture di base (fondazioni), elementi delle strutture (strutture in c.a., solai), finiture (intonaci), elementi di protezione e isolamento, impianti tecnologici.
[11] Bonazzi, “Gli indici di valutazione finanziaria”, in M. Ioitti, Op. cit., 2009.
[12] Metodo dotato di tecnica operativa, ideato da Lawrence D. Miles nel 1943, regolamentato in ambito europeo dalle norme UNI EN 1325-1:1998, UNI EN 1325-2:2005, UNI EN 12973:2003.
[13] Maffei, “Analisi del valore: contributo per programmi e progetti di recupero e restauro urbano ed edilizio”, in A. Iacomoni, Questioni sul recupero della città storica, Ariccia (RM), 2014, pag. 280.
[14] Bianciardi, Op. cit., 2005.
[15] Monaco di Baviera e Barcellona.
[16] Lavagna, Op. cit., 2008, pag. 149.
[17] Asquini, et al., Op. cit., 2010.
[18] L’UN-HABITAT calcola che tra il 2005 e il 2030 la crescita della popolazione urbana sarà di 1,78% l’anno, il doppio della crescita della popolazione e nel frattempo gli insediamenti rurali andranno diminuendo dello 0,32% l’anno. Le città del mondo sviluppato avranno tassi di crescita annuali attorno allo 0,75%. Nel 2030 anche le regioni che oggi hanno il minor tasso di urbanizzazione saranno a maggioranza con una popolazione residente nella città (Benevolo, 2009).
[19] Strategia europea 2020 e Agenda Urbana Nazionale, 30 aprile 2014.
[20] L’Accordo di Partenariato dell’Italia per l’impiego dei fondi strutturali e di investimento europei 2014-2020, senza che l’Italia si sia mai data un’Agenda nazionale per le aree urbane, riconosce infatti una nuova centralità alla dimensione urbana quale scala d’intervento ottimale per lo sviluppo regionale, individuando due categorie di “autorità urbane rilevanti” per il rafforzamento della competitività e capacità di innovazione del Paese: le città metropolitane, e le città medie insieme ai poli urbani regionali di erogazione di servizi (Marinuzzi & Tortorella, “Aspettando l’agenda urbana nazionale”, in Giornale di Scienze Regionali Vol. 7 N. 1, Associazione Italiana di Scienze Regionali, gennaio 2017.).
[21] Vitali, La strategia europea 2020 e l’agenda urbana nazionale, spunti di riflessione e temi di ricerca, 2014.
[22] Marinuzzi & Tortorella, Op. Cit., 2017.
[23] La cosiddetta prima generazione di piani è quella che va dal secondo dopo guerra in poi, cioè i piani della ricostruzione; la seconda generazione di piani è la cosiddetta proposta politico culturale riformista impegnata a combattere le patologie urbane: la rendita e l’eccessiva espansione.
[24] Il legislatore dovrebbe prevedere un fondo ad hoc per consentire ai Comuni di coprire le spese circa le convenzioni urbanistiche ormai obsolete e speculative che consumo suolo e risorse.

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