Investimenti per la rigenerazione urbana bioeconomica


La natura giuridica della disciplina urbanistica ha le sue radici nella storia e nella Costituzione (art.2, 3 e 9): «la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo»; «è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale»; la Repubblica «tutela i paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione».

La legge urbanistica nazionale è persino anteriore alla carta costituzionale, ma è solo con la pubblicazione del DM 1444/68 che si chiarisce, ulteriormente, lo scopo giuridico dell’urbanistica, e cioè garantire i diritti dell’uomo, il decoro e la bellezza delle città, quindi realizzare per gli abitanti una superficie minima di territorio su cui costruire i servizi di cittadinanza: l’istruzione, il verde, i servizi alla persona. Lo standard mq/ab diventa la misura del diritto minimo da garantire per rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, e il vincolo urbanistico lo strumento per favorire la tutela del paesaggio, tutelare il patrimonio storico con la conservazione, e difendere il suolo con piani specifici.

La pianificazione urbanistica è l’attività finalizzata all’individuazione delle regole da seguire per l’utilizzazione del territorio allo scopo di consentirne un uso corretto e rispondente all’interesse generale. L’attività pianificatoria è discrezionale, libera nei mezzi ma vincolata nel fine, pena l’illegittimità dell’azione stessa e del suo risultato. La funzione propria dei piani è l’interesse pubblico primario, al cui perseguimento rappresenta il parametro preordinato per identificare il legittimo contenuto di tutti i piani.

Circa le politiche urbane con ritardo e discontinuità, solo negli ultimi anni il legislatore ha iniziato a credere sulla cosiddetta “rigenerazione urbana” approvando norme recanti incentivi e finanziamenti, ed in questa legislatura è in discussione un Disegno di Legge denominato “Misure per la rigenerazione urbana”.

Programmi e piani della moderna rigenerazione urbana nascono negli anni ’80 in Inghilterra, e riguardano interventi di rinnovo urbano dentro le zone consolidate (inner city), cioè i quartieri moderni degradati con ricostruzione degli isolati (demolizioni di edifici esistenti finalizzate a realizzare nuove morfologie urbane), distinguendosi dai piani di recupero che riguardano i centri storici, e di riqualificazione urbana che si sono caratterizzati per interventi su aree libere e abbandonate, e senza toccare gli edifici esistenti. Gli esempi e i modelli di rigenerazione urbana in ambito europeo (anni ’90 e inizio ’00) riprendono le tecniche impiegate durante l’Ottocento utilizzando quella del diradamento per realizzare nuove urbanità (riprogettare interi isolati e quartieri), mentre in taluni casi, sbagliando, si sono realizzati nuovi quartieri periferici. Il centro di studi per le politiche urbane Urban@it e la Società Italiana degli Urbanisti (la SIU comprende i Dipartimenti universitari) documentano e pubblicano studi, proposte ed esperienze; ad esempio ci informano del fatto che in Inghilterra, Canada, Francia e Germania, in generale, è determinante il ruolo attivo dello Stato nel finanziare programmi e piani di rigenerazione urbana per rimuovere parti di città in declino, e affrontare le disuguaglianze sociali ed economiche, il disagio abitativo, la costruzione di servizi nei quartieri, intervenire nella mobilità e per aumentare la qualità della vita. In Italia per imitare i processi di rigenerazione che si stavano realizzando in Europa, durante gli anni ’90 furono introdotti in cosiddetti “programmi complessi” (strumenti tecnico-giuridici).

Urban@it, al fine di finanziare la rigenerazione urbana, suggerisce di adottare strumenti di finanza attiva e derivata; ad esempio come finanza attiva il Comune potrebbe introdurre una tassa di scopo, potrebbe introdurre un contributo aggiuntivo (oneri per la rigenerazione urbana…), mentre la seconda (finanza derivata) di competenza di Governo, Parlamento e Regioni potrebbero rivedere le imposte sugli immobili. Secondo lo scrivente è determinante imparare a leggere e interpretare correttamente territori, città, piani e progetti seguendo l’approccio bioeconomico e adottando nuovi criteri di valutazione e indirizzare gli interventi nel riprogettare correttamente i pezzi di città.

Ad anticipare l’ambito di intervento della rigenerazione urbana fu la legge n.457/78 introducendo le «norme generali per il recupero edilizio e urbanistico esistente». L’articolo 27 della legge del 5 agosto 1978 introdusse l’individuazione della «zona di recupero del patrimonio edilizio esistente» con interventi rivolti alla conservazione, risarcimento, ricostruzione e alla migliore utilizzazione del patrimonio stesso. Il piano individua le unità minime d’intervento, cioè l’insieme di edifici e di aree libere su cui è possibile intervenire in modo unitario e contestuale. L’individuazione delle zone può comprendere immobili singoli, complessi edilizi, isolati, aree e edifici da destinare ad attrezzature. Il piano può essere d’iniziativa pubblica o privata. L’articolo 31 alla lettera e) individua l’intervento di ristrutturazione urbanistica per il tessuto urbanistico-edilizio esistente che verrà ripreso dal cosiddetto Testo Unico dell’edilizia (D.P.R. n.380/2001) all’articolo 3, I comma e lettera f) definisce «gli interventi di ristrutturazione urbanistica come quelli rivolti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistemico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale».

L’articolo 27 della legge n. 166 del 1 agosto 2002 introduce i «programmi di riabilitazione urbana volti alla riabilitazione di immobili ed attrezzature locali e al miglioramento dell’accessibilità e della mobilità urbana e sono ricompresi interventi di demolizione e ricostruzione di edifici e delle relative attrezzature e spazi di servizio finalizzati alla riqualificazione di porzioni urbane degradate sotto il profilo fisico e socio-economico. L’iniziativa spetta al Comune, ma se aderisce un numero di proprietari, che rappresentano la maggioranza assoluta del valore degli immobili secondo il valore dell’imponibile catastale, si può costituire un consorzio, cui è affidata la realizzazione del programma».

Qui l’elenco dei “programmi complessi”:

  • programmi integrati di intervento (art. 16 L. n. 179/1992) finalizzati alla riqualificazione del tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale;
  • i programmi di recupero urbano (P.R.U. art. 11 D.L. n. 398/1993 convertito in L. n. 493/1993) prevalentemente rivolti alla realizzazione di interventi di completamento e di integrazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, localizzati sia all’interno degli insediamenti stessi che nelle aree contigue, ed eventualmente anche in aree esterne per la realizzazione di alloggi-parcheggio da destinare a lavoratori ed a categorie sociali deboli;
  • i programmi di riqualificazione urbana (art. 2 della L. 179/1992) si propongono di avviare il recupero edilizio e funzionale di ambiti urbani identificati mediante proposte unitarie che riguardano opere di urbanizzazione primarie e secondarie, edilizia non residenziale che contribuiscono al miglioramento della qualità della vita ed edilizia residenziale; trattasi di piani attuativi riguardanti interventi che devono ricadere all’interno di zone in tutto o in parte già edificate;
  • i contratti di quartiere disciplinati dal D.M. 22 ottobre 1997 destinati all’attuazione di interventi sperimentali nel settore dell’edilizia residenziale sovvenzionata e annesse urbanizzazioni e si pongono obiettivi non solo di recupero edilizio e urbanistico, ma anche di recupero sociale.

La rigenerazione urbana si “ritrova” in tutti gli obiettivi progettuali sparsi negli strumenti legislativi sopra citati: tutela del patrimonio, piani di recupero e “programmi complessi”. In senso stretto un piano di rigenerazione urbana dovrebbe occuparsi di: aree industriali dismesse; fabbricati di tipo civile un tempo destinati a funzioni pubbliche; parti di città degradate per obsolescenza fisica e funzionale; quartieri di edilizia residenziale pubblica in stato di avanzato degrado urbanistico, edilizio e sociale; capannoni industriali chiusi per cessata attività; immobili non utilizzati nei centri storici; e l’invenduto a seguito della crisi.

La strada intrapresa dal Parlamento (investimenti per il periodo 2021-2034 a sostegno della rigenerazione urbana) appare corretta ma da migliorare poiché le strutture urbane italiane, a differenza di quelle europee, soffrono di fenomeni urbani degenerativi caratterizzati da abusivismo e disomogeneità, cioè insediamenti urbani spontanei dettati da iniziative speculative, oltreché una carenza di coordinamento pubblico (perequazione, regime dei suoli e rendita) per catturare le rendite e indirizzarle verso la costruzione dei servizi mancanti (la città pubblica). Con l’eccezione dei grandi centri ove convivono numerosi conflitti, generalmente i nostri Enti locali non hanno dimostrato di saper fare bene i piani, e di conseguenza non tassano correttamente i processi di urbanizzazione (recupero dei plusvalori, imposta di scopo, contributo aggiuntivo…). In Italia vi sono competenze professionali inutilizzare che sono importanti per ripristinare la corretta pianificazione urbanistica e per far capire quanto sia necessario un cambio scala amministrativa al fine di perimetrare le strutture urbane estese, e considerare la rigenerazione urbana come piani attuativi secondo l’approccio bioeconomico per evitare lo spreco di risorse pubbliche e private con investimenti sbagliati e dannosi (i piani edilizi speculativi). La realtà territoriale e urbana italiana è complessa perché coesistono fenomeni eterogenei: speculazioni, disomogeneità degli agglomerati e degli insediamenti con carenza degli standard, degrado fisico degli ambienti costruiti, rischio sismico e idrogeologico, e marginalità economica e sociale.

L’Inghilterra, ed anche Olanda, Germania, e paesi scandinavi hanno avuto una continuità nel finanziare le politiche urbane ed hanno maturato prassi, strumenti e politiche molto efficaci per realizzare interventi di rigenerazione urbana poiché non hanno mai rinunciato al ruolo attivo dello Stato che regola lo ius edificandi, ed hanno sviluppato capacità per contenere i processi speculativi coniugando correttamente disegno urbano, azione perequativa diffusa e tassazione delle rendite differenziali (gestione dei piani). In Italia c’è stata una discontinuità delle politiche urbane ed abbiamo fatto l’opposto: la maggioranza delle istituzioni locali ha rinunciato alla corretta pianificazione urbanistica ed ha rinunciato al controllo dell’attività urbanistico-edilizia per sostenere la famigerata urbanistica contrattata, cioè farsi suggerire dalle imprese private operazioni speculative per concentrare capitali attraverso le rendite parassitarie, e trascurare la corretta disciplina urbanistica che fu inventata per risolvere problemi d’igiene urbana e costruire diritti per tutti. Negli attuali processi di urbanizzazione vi sono due vizi che sono estranei alla corretta pianificazione: l’uso ingiustificato di premi volumetrici (cattivo dimensionamento del piano) e l’invasione del mondo off-shore nei processi di trasformazione urbana che impedisce di sapere i reali beneficiari che sono titolari di diritti edificatori; questa assenza di trasparenza è molto pericolosa.

Il comma 42 dell’articolo 1 della legge di stabilità N.160/2019 programma una serie di investimenti per il periodo 2021-2034 a sostegno della rigenerazione urbana che intende “ridurre i fenomeni di marginalizzazione sociale, nonché al miglioramento delle qualità del decoro urbano e del tessuto sociale ed ambientale”. Secondo il legislatore bisogna individuare le aree che riversano in uno stato di degrado urbanistico ed edilizio, ambientale e socio-economico e intervenire con piani attuativi rigenerativi.

Il legislatore non ha una cultura bioeconomica e in Italia i processi di trasformazione urbana hanno una triste tradizione speculativa, dunque per eliminare il rischio che tali interventi producano nuove disuguaglianze territoriali, oppure che taluni Enti locali, mal gestiti, non sfruttino l’opportunità di migliorare la qualità della vita dei propri abitanti, è fondamentale costruire un paradigma operativo condiviso secondo l’approccio territorialista, e secondo la corretta tradizione della pianificazione urbanistica che nasce per costruire diritti a tutti gli abitanti e risolvere problemi ambientali e sociali. Chi studia i fenomeni urbani ricorda il nodo irrisolto del regime giuridico dei suoli, e chiede di perseguire obiettivi sociali ed ambientali per limitare interventi speculativi, ed eliminare il continuo consumo di suolo agricolo. Bisogna riflettere sulla convenienza economica e sociale di superare la teologia liberista poiché il famigerato libero mercato non ha risolto problemi ma li ha acuiti, e trascura gli scopi della disciplina urbanistica. In maniera altrettanto onesta è corretto ricordare i limiti culturali degli Enti locali, che spesso o non adottano piani urbanistici, oppure ne adottano taluni fatti mali lasciando insoluti vecchi problemi (recupero degli standard mancanti e tutela dei ceti economicamente più deboli). Su questa tema è necessario introdurre nuovi strumenti che garantiscano entrate fiscali a sostegno della rigenerazione urbana bioeconomica.

Ad esempio, nel caso specifico salernitano è determinante adottare una visione e una strategia intercomunale, favorendo la nascita di un ufficio di piano ad hoc con cultura territorialista e redigere uno strumento urbanistico intercomunale bioeconomico per governare il territorio dell’area urbana estesa che va da M.S. Severino fino a Battipaglia, e che coinvolge 11 comuni, compreso il capoluogo di Provincia: Salerno. La realtà urbana estesa salernitana è una struttura nella quale convivono circa 300 mila abitanti, che usano un territorio di area vasta molto disomogeneo e compresso in numerose zone. La saldatura urbana dei Comuni uniti fra loro non è governata con un unico strumento urbanistico che risponde ai loro bisogni ed a quelli della Pubblica Amministrazione. Le Amministrazioni dovrebbero costruire un’efficace quadro di conoscenza per stimolare la rigenerazione urbana attraverso un censimento, e utilizzando il sistema informatico territoriale (GIS), di tutte le aree abbandonate e sottoutilizzate, oltreché censire gli edifici esistenti col “fascicolo del fabbricato”. Questo quadro di conoscenza è determinante per il disegno urbano rigenerativo, oltreché ovviamente, per stimolare investimenti pubblici e privati, e favorire un corretto mercato urbano. Dentro l’area urbana estesa vi sono i fenomeni urbani da correggere: disordine urbano, dispersione urbana da fermare, affollamento che produce degrado, aree in declino da censire e rigenerare, il fine ciclo vita degli edifici, tutela del patrimonio storico e ambientale, carenza di standard di quartiere e pendolarismo quotidiano che condiziona la vita degli abitanti, aree industriali da ripensare e nuovi servizi da costruire (verde di quartiere, sanità, pubblica amministrazione, sociale, cultura e sport di base) utilizzando processi partecipativi popolari.

Questi sono solo alcuni temi pubblici da stimolare e coordinare in una regia pubblica attraverso nuovi strumenti di partecipazione coinvolgendo università, imprese, professionisti e cittadini, che legittimamente possono immaginare di costruire nuove urbanità per migliorare le proprie condizioni di vita. Salerno, riconoscendo i problemi e le opportunità dell’area estesa, può avviare un proprio percorso di rigenerazione territoriale e urbana leggendo le proprie peculiarità ambientali, storiche e le questioni urbane ereditate dal passato (carenza di standard), e potrebbe, finalmente, imitare i processi virtuosi europei sfruttando piani ben fatti e le nuove tecnologie che offrono soluzioni adeguate. Si tratta di compiere un salto culturale e approdare sul piano bioeconomico, rimuovere convenzioni e abitudini amministrative viziose, e costruirsi opportunità per le presenti e future generazioni che potranno vivere in luoghi urbani rigenerati.

creative-commons

Rispondi

Effettua il login con uno di questi metodi per inviare il tuo commento:

Logo di WordPress.com

Stai commentando usando il tuo account WordPress.com. Chiudi sessione /  Modifica )

Google photo

Stai commentando usando il tuo account Google. Chiudi sessione /  Modifica )

Foto Twitter

Stai commentando usando il tuo account Twitter. Chiudi sessione /  Modifica )

Foto di Facebook

Stai commentando usando il tuo account Facebook. Chiudi sessione /  Modifica )

Connessione a %s...